Sygnał z Brukseli

Pod koniec ubiegłego miesiąca, świat obiegła informacja o tajemniczym sygnaliście (ang. whistleblower), który poinformował agencje rządowe Stanów Zjednoczonych Ameryki o możliwym popełnieniu przestępstwa przez urzędującego Prezydenta USA – Donalda Trumpa ¹⁾https://www.bbc.com/news/world-us-canada-49838433. Dane osobowe wspomnianego sygnalisty, a więc osoby dokonującej zgłoszenie o możliwym popełnieniu przestępstwa bądź też nieprawidłowościach, stanowią informację poufną. Anonimowość osobie dokonującej zgłoszenia gwarantuje amerykańskie prawo,  na mocy ustaw takich jak The Whistleblowers Protection Act of 1989 (Ustawa o ochronie sygnalistów z 1989 r.). Kwestia zapewnienia anonimowości oraz ochrony sygnalisty poprzez kategoryczne odrzucenie jakichkolwiek działań odwetowych (mających na celu wywarcie wpływu na sygnalistę np. poprzez rozwiązanie stosunku pracy) stanowi fundament amerykańskiego prawodawstwa. Jest również podstawą do dyskusji nad zarówno etycznym państwem jak również etycznym prowadzeniem działalności gospodarczej. System prawa amerykańskiego,poza wieloma różnicami wynikającymi z uwarunkowań społecznych,historycznych i kulturowych, różni się od ustawodawstwa europejskiego również faktem systemowego i kompleksowego uregulowania instytucji sygnalisty. Nie tylko została unormowana i usankcjonowana, ale przede wszystkim zdaje ona egzamin w praktyce.

Stary Kontynent wywołany do tablicy

Niecałe dwa tygodnie po informacji dotyczącej dokonania zgłoszenia o możliwych nieprawidłowościach w ramach sprawowania urzędu Prezydenta USA, media Starego Kontynentu obiegła informacja o zatwierdzeniu przez ministrów sprawiedliwości UE w ramach Rady Unii Europejskiej treści Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie ochrony osób zgłaszających przypadki naruszenia prawa Unii ²⁾https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PL/TXT/?uri=CELEX:52018PC0218.

Dyrektywa jest efektem ponad dwuletniej pracy organów prawodawczych Unii Europejskiej. Autorem projektu dyrektywy oraz wnioskodawcą jest Dyrekcja Generalna ds. Sprawiedliwości i Konsumentów, działająca w ramach struktur Komisji Europejskiej.

W treści uzasadnienia wniosku o akceptację treści dyrektywy, przedstawionego Parlamentowi UE czytamy, iż obecnie:

„ochrona, z której mogą obecnie korzystać sygnaliści w UE, ma charakter rozdrobniony” ³⁾https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PL/TXT/?uri=CELEX:52018PC0218

Celem wnioskodawców i autorów dyrektywy jest więc przede wszystkim stworzenie usystematyzowanej, kompleksowej i paneuropejskiej regulacji mającej na celu efektywną ochronę sygnalistów. Legislatorzy, słusznie zauważają, iż dotychczas prewencja i zobowiązanie do braku działań odwetowych nie miało charakteru systemowego.

Systemy zgłaszania nieprawidłowości wewnątrz UE

W ramach instytucji europejskich funkcjonuje obecnie kilka niezależnych systemów zgłaszania nadużyć, gwarantujących brak działań odwetowych i ochronę osoby/podmiotu dokonującego zgłoszenia. Przykładem takiego rozwiązania może być System zgłaszania nadużyć finansowych (FNS) utworzony w w ramach struktur Europejskiego Urzędu ds Zwalczania Nadużyć Finansowych. Jednakże znajduje on zastosowanie jedynie w odniesieniu do „nadużyć finansowych”, które rozumiemy jako „umyślne oszustwo popełnione dla własnej korzyści lub w celu przyniesienia strat drugiej stronie” ⁴⁾art. 1 Konwencji w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich z 1995 r.

W zakresie kompetencji OLAF nie znajduje się prowadzenie dochodzeń, które „nie mają skutków finansowych dla funduszy publicznych UE”⁵⁾https://ec.europa.eu/anti-fraud/olaf-and-you/report-fraud_pl

Regulacja uchwalona przez Parlament Europejski, której nadrzędnym zadaniem jest ustanowienie ram i zasad dotyczących ochrony sygnalistów, a przede wszystkim strukturyzowanego systemu zgłaszania naruszeń w ramach Unii Europejskiej oraz poszczególnych państw członkowskich, stanowi punkt zwrotny w zakresie rozważań nad instytucją i rolą sygnalisty w systemach prawnych państw Starego Kontynentu. Wszystkie państwa członkowskie Unii Europejskiej zobowiązane są do transpozycji wymogów dyrektywy na grunt krajowego systemu prawnego do dnia 17 grudnia 2021r.

Dyrektywy unijne tym różnią się od rozporządzeń, iż unijny prawodawca pozostawia państwom członkowskim pewien margines zezwalający na dokonanie zmian i dostosowanie treści dyrektywy do uwarunkowań, specyfiki i wymogów każdego z państw członkowskich. Jednakże jest to uprawnienie jednostronne, tj. zezwalające na zmiany, ale wyłącznie celem wzmocnienia wymogów (ang. gold plating) lub rozszerzenia zakresu ochrony danego podmiotu. Nie inaczej jest i tym razem, w treści dyrektywy, a dokładnie w Rozdziale V, art. 19 czytamy, iż:

„Państwa członkowskie mogą przyjąć lub utrzymać w mocy przepisy przyznające osobom zgłaszającym szersze uprawnienia niż uprawnienia określone w niniejszej dyrektywie, bez uszczerbku dla art. 16 i art. 17 ust. 2” ⁶⁾https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PL/TXT/?uri=CELEX:52018PC0218

Wspomniane przepisy art. 16 i art. 17 ust. 2, których dyspozycja stanowi o obowiązku państw członkowskich do „zapewnienia osobom, których dotyczy zgłoszenie, pełnego prawa do skutecznego środka prawnego i dostępu do bezstronnego sądu” oraz do zastosowania zasady „domniemania niewinności i prawa do obrony, w tym prawa do bycia wysłuchanym i prawa dostępu do akt”, a także w przypadku dokonania zgłoszenia w sposób anonimowy do „zapewnienia ochrony tożsamości do chwili zakończenia dochodzenia”, stanowią punkt wyjściowy dla wykoncypowania, ustalenia, ustanowienia i wdrożenia efektywnego systemu ochrony osób dokonujących zgłoszenia o nieprawidłowościach w ramach systemu prawnego każdego z państw członkowskich.

Nasz rodzimy sygnalista

W Polsce od pewnego czasu, jeszcze kilkanaście miesięcy przed oficjalnym ogłoszeniem rozpoczęcia prac nad tekstem dyrektywy unijnej, rozpoczęły się dyskusje i rozważania dotyczące właściwej implementacji instytucji, roli, funkcji i ochrony sygnalisty w ramach krajowego systemu prawnego.

Powstał szereg opracowań wraz z obywatelskim projektem ustawy o ochronie sygnalistów, przygotowanym przez Fundację Stefana Batorego przy współpracy z Helsińską Fundacją Praw Człowieka, Forum Związków Zawodowych oraz Instytutem Spraw Publicznych ⁷⁾http://www.sygnalista.pl/projekt-ustawy/ , traktujących o unormowaniu tej instytucji. Projekt ten, powstał w odpowiedzi na zaprezentowany w 2017 r. projekt Ustawy o jawności życia publicznego, zaprezentowany przez Ministra Koordynatora ds. Służb specjalnych. Obywatelski projekt ustawy o ochronie sygnalistów definiuje sygnalistę jako osobę fizyczną, która “w związku z pełnionymi obowiązkami, świadczoną pracą lub wykonywaną umową: dokonała zgłoszenia nieprawidłowości lub udzieliła pomocy w dokonaniu zgłoszenia nieprawidłowości przez inną osobę, w szczególności poprzez dostarczenie tej osobie informacji o nieprawidłowości”. Jednocześnie autorzy projektu przewidzieli w nim środki ochrony osoby dokonującej zgłoszenie, które mają zapobiec m.in. ujawnieniu danych osoby dokonującej zgłoszenie (mogą zostać one ujawnione jedynie za zgodą sygnalisty). Ponadto, art. 10 omawianego projektu, przewiduje szeroki katalog “zakazanych działań odwetowych”, a więc meritum i jednocześnie jedną z głównych pobudek oraz przyczyn uchwalenia dyrektywy unijnej mającej na celu ochronę sygnalistów. 

Obywatelski projekt ustawy o ochronie sygnalistów, powstał niejako a contrario do rządowego projektu Ustawy o jawności życia publicznego, który to przewidywał wprowadzenie do polskiego systemu prawnego  instytucji sygnalisty w sposób kompleksowy. Sygnalista w zaprezentowanym projekcie ustawy miał być osobą dokonującą zgłoszenia o nieprawidłowościach m.in. w miejscu pracy bądź o nieprawidłowościach w ramach struktur czy też działalności kontrahenta podmiotu, w którym sygnalista pracuje.

Sygnalista, na mocy zaprezentowanego projektu definiowany był jako:

„osoba fizyczna lub przedsiębiorca, których współpraca z wymiarem sprawiedliwości polegająca na zgłoszeniu o możliwości popełnienia przestępstwa przez podmiot, z którym jest związana umową o pracę, stosunkiem służbowym lub innym stosunkiem umownym może niekorzystnie wpłynąć na jej sytuację życiową, zawodową, materialną i której prokurator przyznał status sygnalisty” ⁸⁾http://www.sygnalista.pl/projekt-ustawy/

Kluczowym jest ostatnie zdanie ustawowej definicji: „prokurator przyznał status sygnalisty”, a więc osoba dokonująca zgłoszenia o nieprawidłowości uzyskiwała status sygnalisty dopiero na mocy postanowienia prokuratora prowadzącego sprawę. Wniosek logiczny jest taki, iż nie każda osoba dokonująca zgłoszenia uznawana była za sygnalistę, a w związku z tym środki mające na celu ochronę osoby dokonującej zgłoszenia o nieprawidłowości, uzależnione były de facto od postanowienia prokuratora. W przypadku braku nadania statusu sygnalisty, osoba bądź podmiot dokonująca zgłoszenia nie miała żadnej prawnej ochrony, która w sposób efektywny mogłaby stanowić ochronę przed działaniami odwetowymi pracodawcy/kontrahenta.

W porównaniu do obywatelskiego projektu ustawy, zaprezentowanego przez gremium stowarzyszone wokół Fundacji Batorego, zasadniczą różnicą jest możliwość nadania statusu sygnalisty także przedsiębiorcy dokonującemu zgłoszenie. 

Biorąc pod uwagę postanowienia dyrektywy, o której mowa powyżej, definicja ustawowa przyjęta w treści projektu ustawy o jawności życia publicznego, zdecydowanie odbiega od tej uchwalonej przez europejskiego prawodawcę. W treści dyrektywy czytamy, iż osoba zgłaszająca nieprawidłowości/naruszenia prawa to „osoba fizyczna lub prawna, która zgłasza lub ujawnia informacje na temat naruszeń uzyskane w kontekście związanym z pracą”. Nie występuje tutaj warunek w postaci przyznania statusu „osoby zgłaszającej” czy też „sygnalisty”.

Katalog środków mających na celu ochronę osoby/podmiotu dokonującego zgłoszenie również różni się w swej istocie od tego przedstawionego w treści dyrektywy. Projekt ustawy o jawności życia publicznego przewidywał rozwiązania polegające na ochronie stosunku umownego wiążącego osobę/podmiot dokonujący zgłoszenia z pracodawcą/kontrahentem. Stosunek umowny mógł zostać rozwiązany jedynie za zgodą prokuratora prowadzącego sprawę, w przeciwnym wypadku tj. rozwiązaniu stosunku pracy bez zgody prokuratora, sygnaliście przysługiwać miało:”odszkodowanie od strony rozwiązującej stosunek o pracę w wysokości dwukrotności rocznego wynagrodzenia rocznego pobieranego przez sygnalistę na ostatnio zajmowanym stanowisku”. Natomiast w przypadku rozwiązania stosunku umownego, sygnaliście przysługiwać miało “odszkodowanie od strony rozwiązującej umowę w wysokości całkowitej kwoty płatności należnej sygnaliście określonej w treści tej umowy”. ⁹⁾https://legislacja.rcl.gov.pl/docs//2/12304351/12465433/12465434/dokument324982.pdf

Ostatecznie projekt ten po dziś dzień nie doczekał się swej finalizacji. Po pewnym czasie jednak, problematyka unormowania instytucji sygnalisty w ramach polskiego systemu prawnego, powróciła w trakcie prac nad nowelizacją Ustawy o odpowiedzialności podmiotów zbiorowych za czyny zabronione pod groźbą kary. Projekt ten ma za zadanie nowelizację dotychczas obowiązującej ustawy, jednocześnie wprowadzając szereg usprawnień i nowych wymogów, które nie tylko mają za zadanie bardziej klarowną wykładnię przepisów ustawy, ale przede wszystkim realne możliwości dla egzekwowania odpowiedzialności za działania niezgodne z prawem, wobec podmiotów zbiorowych.

Jednym z elementów, mających na celu zwiększenie efektywności nowelizowanej ustawy jest wprowadzenie systemu zgłaszania nieprawidłowości wewnątrz organizacji. Nie bez znaczenia pozostaje fakt obligatoryjności posiadania takiego systemu wewnątrz podmiotu zbiorowego. Przedstawiony w maju 2018 r., projekt przewiduje obowiązek ustanowienia jednostek odpowiedzialnych za “przestrzeganie zasad i przepisów regulujących działalność podmiotu”, które to jednostki mają być obowiązane do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w związku z informacjami o możliwych nieprawidłowościach. Co kluczowe,przepis art. 12 ust. 1 projektu nowelizacji ustawy stanowi o możliwości wymierzenia kary przez sąd “do górnej granicy zwiększonej dwukrotnie”,a więc do 60 mln zł. Jak widać kwestia ustanowienia i wdrożenia efektywnego systemu zgłaszania naruszeń, a także wyposażenie jednostki odpowiedzialnej za “przestrzeganie zasad i przepisów regulujących działalność podmiotu” w atrybuty i przymioty niezbędne do właściwego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, stanowić będzie wyzwanie zarówno organizacyjne jak i kompetencyjne dla podmiotów obowiązanych.

Omawiany projekt ustawy, nie podążą tą samą ścieżką jeżeli chodzi o kwestię unormowania instytucji sygnalisty. Ustawodawca odstępuje od uzależnienia nadania statusu sygnalisty od postanowienia prokuratora prowadzącego postępowanie. Ustawodawca jako jeden z trzech nadrzędnych celów projektowanej ustawy określa:

“zasady odpowiedzialności podmiotów zbiorowych związanej z działaniami wobec osób sygnalizujących nieprawidłowości”.

Ustawodawca wskazuje zakaz działań odwetowych jako jedno z trzech pryncypiów nowelizowanej ustawy, w samej jej treści informując wprowadzając postanowienia traktujące o obowiązku przywrócenia do pracy osoby sygnalizującej nieprawidłowości wobec, której zastosowania działania odwetowe lub odszkodowanie z tego tytułu. ¹⁰⁾http://orka.sejm.gov.pl/Druki8ka.nsf/Projekty/8-020-1211-2019/$file/8-020-1211-2019.pdf

Jednakże nowelizowana ustawa ma za zadanie wyznaczanie granic i penalizację działań odwetowych aniżeli faktyczny, systemowy i kompleksowy katalog postanowień mających na celu minimalizowanie ryzyka wystąpienia działań o tym charakterze w stosunku do osoby dokonującej zgłoszenia o nieprawidłowościach.

Ustawa o odpowiedzialności podmiotów zbiorowych za czyny zabronione pod groźbą kary jest w trakcie procesu legislacyjnego. Ostatnia informacja traktująca o tym projekcie na stronach sejmu wskazuje, iż projekt jest opiniowany przez Biuro Legislacyjne Sejmu RP. Biorąc pod uwagę fakt uchwalenia dyrektywy unijnej, a w związku z tym obowiązek transpozycji jej postanowień na grunt polskiego systemu prawnego, pod dużym znakiem zapytania stają dalsze prace legislacyjne nad tym projektem.

W ubiegłym roku, również w efekcie obowiązku implementacji unijnej dyrektywy, polski ustawodawca projektując treść ustawy o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy i finansowaniu terroryzmu obowiązany był do wprowadzenia wymogu ustanowienia systemu zgłaszania nieprawidłowości wewnątrz instytucji obowiązanych.

Sygnalista w obliczu transpozycji

Kwestia właściwego i przemyślanego zdefiniowania instytucji sygnalisty czy też osób dokonujących zgłoszenia o nieprawidłowościach, stanowi niesłychanie istotny temat do rozważań dla polskiego ustawodawcy. Biorąc pod uwagę dotychczasowy rozdrobniony charakter ochrony osób dokonujących zgłoszenia o nieprawidłowościach, wymogi skierowane jedynie do wąskiej grupy podmiotów tudzież uczestników rynku, wdrożenie mechanizmów zgłaszania o nieprawidłowościach połączonych z efektywną ochroną sygnalistów, musi zostać przeprowadzone w sposób uwzględniający postulaty zarówno środowisk praktycznych, organizacji pozarządowych, ale także przedsiębiorców. Kluczowym jest “zaprogramowanie” wymogu prawnego dostosowanego do realiów polskiego rynku, które jednocześnie będą w sposób efektywny zapobiegać działaniom odwetowym, ale także będą realne do spełnienia przez większość podmiotów prowadzących działalność na terytorium naszego kraju. Bowiem ustanowienie wymogów i obowiązków mających na celu ochronę osób zgłaszających nieprawidłowości, wyłącznie celem wprowadzenia wysokich sankcji za brak zgodności z tymi wymogami, mija się z celem.

Polski ustawodawca przed rozpoczęciem prac nad transpozycją przepisów unijnych, musi zadać sobie pytania

:

Czy system zgłaszania nieprawidłowości, a wraz z nim system ochrony osób dokonujących zgłoszenia ma być systemem nastawionym na sankcjonowanie podmiotów ?

Czy też efektywne i wczesne wykrycie postępowania sprzecznego z powszechnie obowiązującym prawem przy jednoczesnej ochronie sygnalistów?