Paneuropejski nadzór AML — It's All About Compliance

W toku konsultacji przeprowadzonych przez Parlament Europejski w sprawie ustanowienia unijnego organu nadzoru, EUNB oraz EBF przedstawiły swoje uwagi co do projektowanych zmian w zakresie objęcia nadzorem tzw. DNFBPs.

Przypomnijmy, iż dyskusja, jak i obecnie toczące się prace w zaciszu unijnych gabinetów, swoje podłoże znajdują w Planie Komisji Europejskiej dotyczącym działania na rzecz kompleksowej unijnej polityki zapobiegania praniu pieniędzy i finansowaniu terroryzmu.

Kilkunastostronicowy dokument opublikowany w maju ub. roku, przedstawiał ramowy plan Unii w zakresie wzmocnienia działań z zakresu przeciwdziałania praniu pieniędzy i finansowaniu terroryzmu, oparty na VI filarach:

Skuteczne stosowanie przepisów UE: Komisja będzie nadal ściśle monitorować wdrażanie unijnych przepisów przez państwa członkowskie, aby przepisy krajowe spełniały odpowiednie standardy.
Jednolity zbiór przepisów: Komisja zaproponuje bardziej jednolity zbiór przepisów w drugim kwartale 2021 r., gdyż obecnie rozbieżne interpretacje mogą prowadzić zatem do luk w unijnym systemie, które mogą być wykorzystywane przez przestępców.
Nadzór na szczeblu UE: Komisja przedstawi wniosek w sprawie utworzenia unijnego organu nadzoru. Według obecnych zasad za nadzór nad stosowaniem przepisów UE w tej dziedzinie odpowiedzialne są poszczególne państwa członkowskie.
Mechanizm koordynacji i wsparcia jednostek analityki finansowej państw członkowskich: W drugim kwartale 2021 r. Komisja przedstawi wniosek w sprawie ustanowienia ogólnounijnego mechanizmu, który ma pomóc w koordynacji i wspieraniu pracy jednostek analityki finansowej.
Egzekwowanie przepisów prawa karnego UE i wymiana informacji: Komisja przygotuje wytyczne w sprawie roli partnerstw publiczno-prywatnych w tym zakresie w celu wyjaśnienia, jak może przebiegać współpraca w zakresie wymiany danych, oraz w celu zwiększenia takiej wymiany.
Pozycja UE na arenie międzynarodowej: UE będzie musiała skorygować swoje podejście do państw trzecich, których ramy prawne służące przeciwdziałaniu praniu pieniędzy i finansowaniu terroryzmu wykazują braki stwarzające zagrożenie dla jednolitego rynku.

Szczegółowy opis założeń samego Planu, jak i opis prac nad jego powstaniem przedstawiony został na łamach It’s All About Compliance:

Nadzór na szczeblu UE

Plan przedstawiony przez KE w maju 2020 r.., wskazywał I kwartał 2021 r. jako termin przewidziany dla podjęcia formalnych działań w zakresie “wprowadzenia na szczeblu UE nadzoru w zakresie AML/CFT”.

Państwa członkowskie jeszcze w listopadzie 2019 roku, proponowały, aby nowy organ europejski rozpoczął od nadzorowania ograniczonej liczby instytucji wybranych. Kryterium doboru miałoby stanowić określenie poziomu ryzyka nadużyć z zakresu AML/CFT w konkretnych sektorach gospodarki. Przy jednoczesnej dopuszczalności interwencjonizmu unijnego organu w “sytuacjach wyjątkowych”, a także w przypadku braku efektywności działań kontrolnych i nadzorczych podejmowanych przez krajowe organy nadzoru. Nowy organ mógłby przeprowadzać kontrole ogólne, w tym kontrole na miejscu “wspólnie z krajowym organem nadzoru”, a także wydawać bezpośrednie instrukcje lub nakładać sankcje.

Pośród instytucji, mających bezpośrednio podlegać nadzorowi unijnego organu, w pierwszej kolejności miałyby znaleźć się instytucje kredytowe, płatnicze, a także kantory wymiany walut, instytucje zajmujące się pieniądzem elektronicznym i inne instytucje finansowe. W celu podjęcia decyzji, czy nadzór jest prowadzony na szczeblu centralnym, czy krajowym, w ustaleniach proponuje się analizę ryzyka wynikającego z bazy klientów, ich produktów, kanałów dostaw i ekspozycji geograficznej tych instytucji.

Działania Unii Europejskiej w zakresie wzmocnienia nadzoru w zakresie przeciwdziałania praniu pieniędzy i finansowaniu terroryzmu, zaczynają nabierać realnych kształtów.

Instytucje obowiązane pod nadzorem organu UE

Wedle opinii przedstawionej przez Radę UE w pierwszym etapie prac nad ustanowieniem unijnego organu nadzoru, zakres instytucji obowiązanych objętych nadzorem unijnego organu miałby być następujący:

instytucje kredytowe,
instytucje płatnicze,
kantory wymiany walut,
instytucje pieniądza elektronicznego,
dostawcy usług w zakresie aktywów wirtualnych objęci zaleceniami FATF.

Z zachowaniem możliwości przeprowadzenia oceny rozszerzenia nadzoru na inne ryzykowne podmioty zobowiązane w przyszłości, ale z uwzględnieniem bardziej jednorodnego charakteru sektora finansowego i wysokiego poziomu harmonizacji w zakresie wymogów ostrożnościowych.

Holistyczna regulacja odpowiedzią na fragmentaryzację

Dyrekcja Generalna ds. Stabilności Finansowej, Usług Finansowych i Unii Rynków Kapitałowych to departament Komisji odpowiedzialny za politykę UE w dziedzinie bankowości i finansów. To właśnie informacje dobiegające do rynku finansowego z tego departamentu, w lutym br. przedstawiły bardziej detaliczne informacje nt. kształtu i formy implementacji Planu KE, a w szczególności, ustanowienia unijnego organu nadzoru.

Komisja zamierza przenieść punkt ciężkości nadzoru AML z obecnej perspektywy krajowej, na paneuropejską. Komisja zauważa, iż fragmentacja regulacyjna, jak i nadzorcza, spowodowana rozdrobnieniem nadzoru na poszczególne państwa członkowskie, zdaje się być nieprzystającą do wyzwań związanych ze wzrostem działalności transgranicznej i nieustannie postępującej ewolucji działalności przestępczej w zakresie money laundering.

Mając to na uwadze, zgodnie z wcześniejszymi zapowiedziami, powołany ma zostać organ nadzorczy na poziomie UE, posiadający bezpośrednie uprawnienia nadzorcze nad najbardziej ryzykownymi instytucjami o charakterze transgranicznym. W szczególnych przypadkach, unijny organ nadzoru, ma zostać uprawniony do przejmowania nadzoru od krajowych regulatorów.

Ustanowienie organu nadzoru ds. przeciwdziałania praniu pieniędzy ma zostać zrealizowane w oparciu o tzw. jednolity mechanizmu nadzorczy. Komisja stoi na stanowisku, iż model ów gwarantuje najbardziej skuteczną metodę zarządzania strategią regulacyjną, jak i nadzorczą.

Sektor niefinansowy

Rada stała na stanowisku, wedle którego Komisja powinna w kolejnych krokach rozważyć wzmocnienie ram nadzoru w zakresie przeciwdziałania praniu pieniędzy w sektorze niefinansowym, pamiętając jednocześnie, że sektor niefinansowy ze swej natury nie jest homogeniczny. Składa się z wielu sektorów gospodarki, których zakres, wymogi prawne dotyczące wykonywania zawodu oraz kryteria udzielania licencji nie są zharmonizowane, a więc przepisy mające na celu objęcie nadzorem tych sektorów musiałyby cechować się dużą dozą uniwersalności. Co do tego stanowiska swoje uwagi i wątpliwości przedstawiły, zarówno Europejski Urząd Bankowy, jak i European Banking Federation.

Konsultacje

Prace nad szczegółowymi elementami Planu, jak i niezbędną ofensywą legislacyjna w tym zakresie owiane są większą lub mniejszą klauzula poufności. Do postronnych obserwatorów docierają jedynie szczątkowe informacje podane w formie zakulisowych ciekawostek bądź tak jak w przypadku konsultacji z właściwymi instytucjami nadzorczymi jako Implementation Appriasal Brief, przygotowany przez European Parliamentary Research Service (EPRS).

Lektura tego podsumowania, pozwala na zapoznanie się z opinią Europejskiego Urząd Nadzoru Bankowego, a także European Banking Federation w sprawie ustanowienia unijnego organu nadzoru. Z uwzględnieniem zakresu właściwości nadzorczej.

Brief przedstawiony przez EPRS ujawnia, że wśród instytucji nadzorczych właściwych dla sektora finansowego na poziomie europejskim, nie ma jednego lub uzgodnionego poglądu na to, jak “zharmonizowany zbiór przepisów” powinien być stosowany w sektorze niefinansowym.

Odbiór założeń Planu KE, które postulują zwiększenie nadzoru nad sektorem niefinansowym został przyjęty z pewną rezerwą.

W swojej odpowiedzi co do propozycji Planu, Europejski Urząd Nadzoru Bankowego stwierdza, że uwzględnienie w ramach Planu działań nadzorczych nad sektorem niefinansowym tj. w zakresie tzw. DNFBP czyli Designated Non-Financial Business or Professions, jest naturalnym krokiem i spotyka się ze zrozumieniem, biorąc pod uwagę fakt, iż obecne wymogi unijne w zakresie AML, nałożone na mocy dyrektyw obejmują “ponad 2 miliony wyznaczonych niefinansowych przedsiębiorstw i zawodów (DNFBPs)”, w tym “księgowych, prawników, doradców podatkowych, agentów nieruchomości i sprzedawców towarów o wysokiej wartości”.

EUNB stwierdza jednak, że zgodnie z wytycznymi ESA dotyczącymi nadzoru opartego na zasadzie ryzyka „te same zasady mają zastosowanie do DNFBP, co do instytucji finansowych”. EUNB wyraziło swoje zastrzeżenia co do obecnej formy nadzoru nad sektorem niefinansowym, który ze względu na swą specyfikę, na poziomie UE jest bardzo rozdrobniony i niespójny.

EUNB zwraca uwagę na fakt, iż obecny sposób regulacji AML umożliwił państwom członkowskim wybór własnej drogi w zakresie regulacji sektorów DNFB. Rzeczona sytuacja prowadzi do nierównych i niepełnych standardów nadzorczych. Największym wyzwaniem z punktu widzenia EUNB jest kwestia efektywności kosztowej, zasobów kadrowych, jak i samej organizacji pracy organu nadzorującego AML/CFT na poziomie UE względem DFNBP.

Mając na uwadze trudności organizacyjne i zwiększony nakład pracy, który miałby poprzedzić objęcie nadzorem sektora niefinansowego równolegle wraz z sektorem finansowym “mogłoby znacznie opóźnić ustanowienie jakiegokolwiek funkcjonującego mechanizmu nadzorczego”. Biorąc to pod uwagę EUNB zaleca Komisji Europejskiej wprowadzenie środków nadzorczych w pierwszej kolejności w odniesieniu do sektora finansowego, a następnie “stopniowe” rozszerzanie zakresu działania organu nadzoru.

Zbliżone stanowisko reprezentuje European Banking Federation, która wezwała do objęcia wszystkich podmiotów zobowiązanych nadzorem UE w zakresie zgodności z przepisami AML/CFT, ale stwierdziła, że jego wprowadzenie powinno nastąpić “w drodze stopniowego procesu”.

Niemniej EFB stoi na stanowisku, iż organ nadzorczy UE nie powinien bezpośrednio nadzorować instytucji obowiązanych, ale jedynie „wspierać” organy krajowe.

Reasumując Komisja otrzymała “ogólne poparcie dla dalszych działań na szczeblu unijnym i międzynarodowym w celu zwalczania prania pieniędzy i finansowania terroryzmu” z uwzględnieniem zgłoszonych zastrzeżeń co do harmonizacji nadzoru w odniesieniu do sektora niefinansowego. Ostateczną formę unijnego organu nadzoru wraz z pierwszymi elementami konstytuującymi filary Planu poznamy w perspektywie kilku najbliższych tygodni. Obecnie treść proponowanych zmian poddana zostanie rundzie negocjacyjnej z przedstawicielami państw członkowskich UE.