Unijny organ nadzoru AML nabiera kształtów

Dyrekcja Generalna ds. Stabilności Finansowej, Usług Finansowych i Unii Rynków Kapitałowych (FISMA) przedstawia zarys koncepcji unijnego organu nadzoru ds. AML. Utworzenie dedykowanego paneuropejskiego regulatora to jeden z postulatów planu Komisji Europejskiej opublikowanego w maju ubiegłego roku.

W dniu 7 maja 2020 r., Komisja Europejska przedstawiła Komunikat w sprawie planu działania na rzecz kompleksowej unijnej polityki zapobiegania praniu pieniędzy i finansowaniu terroryzmu.

Kilkunastostronicowy dokument przedstawiał ramowy plan Unii w zakresie wzmocnienia działań z zakresu przeciwdziałania praniu pieniędzy i finansowaniu terroryzmu, oparty na VI filarach:

Skuteczne stosowanie przepisów UE: Komisja będzie nadal ściśle monitorować wdrażanie unijnych przepisów przez państwa członkowskie, aby przepisy krajowe spełniały odpowiednie standardy.
Jednolity zbiór przepisów: Komisja zaproponuje bardziej jednolity zbiór przepisów w pierwszym kwartale 2021 r., gdyż obecnie rozbieżne interpretacje mogą prowadzić zatem do luk w unijnym systemie, które mogą być wykorzystywane przez przestępców.
Nadzór na szczeblu UE: Komisja przedstawi wniosek w sprawie utworzenia unijnego organu nadzoru. Według obecnych zasad za nadzór nad stosowaniem przepisów UE w tej dziedzinie odpowiedzialne są poszczególne państwa członkowskie.
Mechanizm koordynacji i wsparcia jednostek analityki finansowej państw członkowskich: W pierwszym kwartale 2021 r. Komisja przedstawi wniosek w sprawie ustanowienia ogólnounijnego mechanizmu, który ma pomóc w koordynacji i wspieraniu pracy jednostek analityki finansowej.
Egzekwowanie przepisów prawa karnego UE i wymiana informacji: Komisja przygotuje wytyczne w sprawie roli partnerstw publiczno-prywatnych w tym zakresie w celu wyjaśnienia, jak może przebiegać współpraca w zakresie wymiany danych, oraz w celu zwiększenia takiej wymiany.
Pozycja UE na arenie międzynarodowej: UE będzie musiała skorygować swoje podejście do państw trzecich, których ramy prawne służące przeciwdziałaniu praniu pieniędzy i finansowaniu terroryzmu wykazują braki stwarzające zagrożenie dla jednolitego rynku.

Wcielenie planu w życie

Pandemia koronawirusa znacząco wpłynęła na bieżącą pracę unijnych instytucji, niemniej jednak kwestia wzmocnienia unijnej polityki w zakresie AML wciąż pozostaje wiodącym przedmiotem zainteresowania urzędników w Brukseli. Wedle agendy posiedzeń Rady Unii Europejskiej, opublikowanej na jej oficjalnej stronie, ministrowie gospodarki i finansów państw członkowskich UE w dniu 4 listopada 2020r. przyjęli konkluzje Rady o planie działania Komisji na rzecz zapobiegania praniu pieniędzy i finansowaniu terroryzmu z 7 maja 2020 r. będący następstwem konkluzji Rady z grudnia 2019 r., w których wskazano strategiczne priorytety co do reformy w tym obszarze. Pierwszą dyskusję w sprawie planu ministrowie przeprowadzili podczas wideokonferencji 19 maja 2020 r.

Europejski organ nadzoru tuż za rogiem

Plan przedstawiony przez KE w maju br., wskazywał I kwartał 2021 r. jako termin przewidziany dla podjęcia formalnych działań w zakresie “wprowadzenia na szczeblu UE nadzoru w zakresie AML/CFT”.

Państwa członkowskie jeszcze w listopadzie minionego roku, proponowały, aby nowy organ europejski rozpoczął od nadzorowania ograniczonej liczby instytucji wybranych. Kryterium doboru miałoby stanowić określenie poziomu ryzyka nadużyć z zakresu AML/CFT w konkretnych sektorach gospodarki. Przy jednoczesnej dopuszczalności interwencjonizmu unijnego organu w “sytuacjach wyjątkowych”, a także w przypadku braku efektywności działań kontrolnych i nadzorczych podejmowanych przez krajowe organy nadzoru. Nowy organ mógłby przeprowadzać kontrole ogólne, w tym kontrole na miejscu “wspólnie z krajowym organem nadzoru”, a także wydawać bezpośrednie instrukcje lub nakładać sankcje.

Pośród instytucji, mających bezpośrednio podlegać nadzorowi unijnego organu, w pierwszej kolejności miałyby znaleźć się instytucje kredytowe, płatnicze, a także kantory wymiany walut, instytucje zajmujące się pieniądzem elektronicznym i inne instytucje finansowe. W celu podjęcia decyzji, czy nadzór jest prowadzony na szczeblu centralnym, czy krajowym, w ustaleniach proponuje się analizę ryzyka wynikającego z bazy klientów, ich produktów, kanałów dostaw i ekspozycji geograficznej tych instytucji.

Działania Unii Europejskiej w zakresie wzmocnienia nadzoru w zakresie przeciwdziałania praniu pieniędzy i finansowaniu terroryzmu, zaczynają nabierać realnych kształtów.

Europejski organ nadzoru

Kwestia ustanowienia unijnego organu nadzoru, mającego sprawować pieczę nad właściwą realizacją wymogów z zakresu AML/CFT z perspektywy całej Wspólnoty Europejskiej, stanowi temat dyskusji, zarówno wewnątrz unijnych struktur, jak i potencjalnych podmiotów nadzorowanych, od wielu miesięcy.

Ecofin w odpowiedzi na przedstawiony przez Komisję w dniu 7 maja br. plan w zakresie AML/CFT:

“popiera wyrażony przez Komisję zamiar przedłożenia wniosku dotyczącego organu nadzoru UE wraz z uzasadnieniem i precyzyjnym określeniem zadań i obowiązków tego organu, przy jednoczesnym uwzględnieniu zasady pomocniczości, poprzez zagwarantowanie, że zakres działania unijnego organu nadzoru ds. przeciwdziałania praniu pieniędzy/finansowaniu terroryzmu powinien być dostosowany do jego wartości dodanej w odniesieniu do krajowych organów nadzoru”

Jednocześnie Rada zwraca uwagę, iż obecny model nadzoru nad przestrzeganiem wymogów z zakresu AML/CFT, w którym to krajowe organy nadzoru sprawują rolę nadzorczą względem instytucji obowiązanych sprawdza się o tyle, iż z punktu widzenia Rady ewentualna optymalizacja działań nadzorczych z zakresu przeciwdziałania praniu pieniędzy i finansowaniu terroryzmu, uzależniona będzie od:

ścisłej współpracy między nadzorem krajowym i unijnym.

Kompetencje nadzorcze

Ustanowienie europejskiego organu nadzoru powinno zostać poprzedzone nie tylko analizą ryzyka proponowanego rozwiązania, ale także dialogiem pomiędzy krajowymi organami nadzoru, a także unijnymi prawodawcami.

Rada w omawianych Konkluzjach, zwróciła się do Komisji z wnioskiem o wyposażenie unijnego organu ds. przeciwdziałania praniu pieniędzy/finansowaniu terroryzmu w kompetencje uruchamiane na zasadzie risk based approach. Organ nadzoru w początkowej fazie miałby objąć jurysdykcję jedynie nad wybraną liczbą podmiotów zobowiązanych, których charakter działalności związany jest z wysokim ryzykiem prania pieniędzy/finansowania terroryzmu. Wedle propozycji przedstawionej przez Ecofin, organ ten miałby funkcjonować w pewnym stopniu w oparciu o zasadę subsydiarności, przejmując konkretne postępowania od krajowego organu nadzoru. Przejęcie postępowania przez unijny organ nadzoru miałoby odbywać się na jasno określonych zasadach, a także mieć zastosowanie jedynie do sytuacji wyjątkowych na podstawie obiektywnych i przejrzystych kryteriów, w przypadkach gdy krajowy organ nadzoru nie jest w stanie wyegzekwować przestrzegania przepisów lub nie może zapewnić odpowiedniego i wymaganego przepisami, poziomu nadzoru.

Ponadto, propozycja Rady przewiduje możliwość zwrócenia się przez właściwe organy krajowe do organu nadzoru UE o wsparcie lub interwencję w odniesieniu do podmiotów podlegających ich kompetencjom nadzorczym.

Instytucje obowiązane pod nadzorem organu UE

Wedle opinii przedstawionej przez Radę UE w pierwszym etapie prac nad ustanowieniem unijnego organu nadzoru, zakres instytucji obowiązanych objętych nadzorem unijnego organu miałby być następujący:

instytucje kredytowe,
instytucje płatnicze,
kantory wymiany walut,
instytucje pieniądza elektronicznego,
dostawcy usług w zakresie aktywów wirtualnych objęci zaleceniami FATF.

Z zachowaniem możliwości przeprowadzenia oceny rozszerzenia nadzoru na inne ryzykowne podmioty zobowiązane w przyszłości, ale z uwzględnieniem bardziej jednorodnego charakteru sektora finansowego i wysokiego poziomu harmonizacji w zakresie wymogów ostrożnościowych.

Sektor niefinansowy:

Rada stoi na stanowisku, iż Komisja powinna w kolejnych krokach, rozważyć wzmocnienie ram nadzoru w zakresie przeciwdziałania praniu pieniędzy w sektorze niefinansowym, pamiętając jednocześnie, że sektor niefinansowy ze swej natury nie jest homogeniczny. Składa się z wielu sektorów gospodarki, których zakres, wymogi prawne dotyczące wykonywania zawodu oraz kryteria udzielania licencji nie są zharmonizowane, a więc przepisy mające na celu objęcie nadzorem tych sektorów musiałyby cechować się dużą dozą uniwersalności.

Uprawnienia organu nadzoru

Obowiązki organu nadzoru UE ds. przeciwdziałania praniu pieniędzy/finansowaniu terroryzmu powinny obejmować prawo do ogólnych kontroli, wskazuje Rada. W tym prawo do żądania informacji, badania dokumentacji i prowadzenia kontroli, tak w siedzibie nadzorowanej instytucji, jak i poza nią. Ponadto wedle opinii Ecofin,unijny organ nadzoru powinien zostać wyposażony w prawo do nakładania odpowiednich środków nadzorczych w tym sankcji administracyjnych, przy jednoczesnym poszanowaniu specyfiki krajowych systemów i struktur egzekwowania prawa.

Wedle opinii Rady, organ nadzoru powinien posiadać prawo do nałożenia na instytucje nadzorowane, obowiązku powołania compliance officera odpowiedzialnego za zarządzanie zgodnością z prawem danej instytucji. Jednocześnie w ramach prac legislacyjnych, zmierzających do ustanowienia unijnego organu nadzoru, należy zapewnić odpowiedni poziom odpowiedzialności za działania podejmowane przez unijny organ nadzoru w tym procedurę odwoławczą dla instytucji objętych jego nadzorem.

Nowy Rok, więcej konkretów

Dyrekcja Generalna ds. Stabilności Finansowej, Usług Finansowych i Unii Rynków Kapitałowych to departament Komisji odpowiedzialny za politykę UE w dziedzinie bankowości i finansów. To właśnie informacje dobiegające do rynku finansowego z tego departamentu, wspierającego KE w zakresie wdrożenia planu dot. AML, rzucają nowe światło na kształt i formę implementacji jego postanowień, a w szczególności, ustanowienia unijnego organu nadzoru.

Komisja zamierza przenieść punkt ciężkości nadzoru AML z obecnej perspektywy krajowej, na paneuropejską. Komisja zauważa, iż fragmentacja regulacyjna,jak i nadzorcza, spowodowana rozdrobnieniem nadzoru na poszczególne państwa członkowskie, zdaje się być nieprzystającą do wyzwań związanych ze wzrostem działalności transgranicznej i nieustannie postępującej ewolucji działalności przestępczej w zakresie money laundering.

Mając to na uwadze, zgodnie z wcześniejszymi zapowiedziami, powołany ma zostać organ nadzorczy na poziomie UE, posiadający bezpośrednie uprawnienia nadzorcze nad najbardziej ryzykownymi instytucjami o charakterze transgranicznym. W szczególnych przypadkach, unijny organ nadzoru, ma zostać uprawniony do przejmowania nadzoru od krajowych regulatorów.

Ustanowienie organu nadzoru ds. przeciwdziałania praniu pieniędzy ma zostać zrealizowane w oparciu o tzw. jednolity mechanizmu nadzorczy. Komisja stoi na stanowisku, iż model ów gwarantuje najbardziej skuteczną metodę nadzorczą.

Mając na uwadze powyższe, Komisja skłania się ku przyznaniu nowemu organowi, uprawnień zbliżonych do tych, w które wyposażony został Europejski Bank Centralny w ramach jednolitego mechanizmu nadzorczego. Obowiązki nowego unijnego organu nadzorczego ds. przeciwdziałania praniu pieniędzy będą obejmować prawo do:

przeprowadzania ogólnych inspekcji, w tym żądania informacji,
badania dokumentacji oraz prowadzenia nadzoru na miejscu i poza nim,
bezpośredniego nakładania środków nadzorczych i sankcji administracyjnych na nadzorowane instytucje.
nadzorowania krajowych organów nadzorczych ds. przeciwdziałania praniu pieniędzy i wydawania im wiążących poleceń

Mając na uwadze powyższe ustalenia, widzimy odejście od pierwotnie dyskutowanej koncepcji, wedle której Komisja początkowo miała “wzmocnić” jeden z dotychczasowych organów, poprzez wyposażenie EUNB bądź EBC w atrybuty pozwalające na efektywną realizację czynności nadzorczych także w zakresie AML.

Wizja przyszłości

Systemowa reforma unijnego modelu przeciwdziałania praniu pieniędzy może być skuteczna jedynie dzięki jej pełnej koordynacji na poziomie europejskim.W szczególności biorąc pod uwagę ekspansję transgraniczną instytucji obowiązanych, ale także, o ile nie przede wszystkim, zwiększone ryzyko wystąpienia nieprawidłowości. Ponadto aktualny brak harmonijnego i jednolitego postrzegania, przez państwa członkowskie, zagrożenia jakie niesie za sobą przestępstwo money laundering, wpływa w sposób negatywny na skuteczne przeciwdziałanie procederowi prania pieniędzy. Państwa członkowskie bardzo wybiórczo traktują obowiązek terminowego wdrożenia kolejnych unijnych dyrektyw z obszaru AML. Jak dotąd jednak nie wszystkie państwa członkowskie UE wdrożyły nawet w pełni obecne unijne ramy w zakresie przeciwdziałania praniu pieniędzy. W 2020 roku Komisja wszczęła postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego przeciwko kilku państwom członkowskim, które nie powiadomiły o transpozycji czwartej i/lub piątej dyrektywy w sprawie przeciwdziałania praniu pieniędzy.

Największy plus dla instytucji obowiązanych?

Nadchodząca reforma AML spowoduje, iż instytucje finansowe działające na rynku transgranicznym nie będą musiały dostosowywać swojego systemu AML do specyfiki każdego krajowego regulatora, ale zamiast tego mogą oczekiwać jednolitego standardu w całej UE.