World Whistleblowers Day – portret sygnalisty

Istotnym w procesie zrozumienia istoty i roli funkcji compliance wewnątrz organizacji, jest przywołanie systemu zgłaszania nieprawidłowości wraz z kluczowym jego aspektem – instytucją sygnalisty (ang. whistleblower). Otóż, każda organizacja, która chce dążyć do możliwie jak najbardziej efektywnej minimalizacji ryzyka, w ramach systemu zarządzania ryzykiem braku zgodności, musi (nie może, musi) wyposażyć pracowników/kontrahentów/klientów w narzędzia umożliwiające zgłoszenie nieprawidłowości wewnątrz organizacji, również z zachowaniem pełnej anonimowości.

Przy jednoczesnym wdrożeniu polityki: „zero tolerancji dla tzw. działań odwetowych”, tj. zmierzających do:

1. ustalenia tożsamości sygnalisty (w przypadku zgłoszenia anonimowego)
2. wywarcia wpływu na osobę dokonującą zgłoszenia przez osobę bezpośrednio zaangażowaną, w celu jego zmiany/wycofania.

Instytucja sygnalisty, czyli osoby dokonującej zgłoszenia nieprawidłowości czy też nadużyć wewnątrz organizacji, nie doczekała się jak dotąd systemowej i homogenicznej definicji. Samo pojęcie “whistleblower” swoje korzenie znajduje jeszcze w XIX wieku, jego znaczenie w powszechnym użyciu odnosiło się w głównej mierze do wydarzeń sportowych, a mianowicie sytuacji w której arbiter danego wydarzenia sportowego za pośrednictwem gwizdka (ang.: “whistle”) jako osoba informująca (ang.:”blower”) powiadamiał widzów o zagraniu niezgodnym z przepisami.

W późniejszym czasie określenie to nabrało pejoratywnego wydźwięku w większości kręgów kulturowych. Między innymi w Stanach Zjednoczonych Ameryki, osoby informujące o nieprawidłowościach określane były mianem “donosicieli” i/lub “kapusiów” (ang.: rats, snitches).

Punktem zwrotnym w formowaniu instytucji sygnalisty, a przede wszystkim pojmowaniu tej postawy przez szeroko pojęte “otoczenie”, była tytaniczna praca jaką wykonał amerykański adwokat, specjalizujący się w ochronie praw konsumentów – Ralph Nader. W 1965 . nakładem wydawnictwa Grossman Publishers wydana została książka jego autorstwa pt.: „Unsafe at Any Speed: The Designed-In Dangers of The American Automobile” ¹⁾R.Nader. Unsafe at Any Speed:The Designed – In Dangers of The American Automobile, 1965, Richard Grossman (tłum.red.: Niebezpieczne przy każdej prędkości: Zaprojektowane niebezpieczeństwa amerykańskiego przemysłu samochodowego), w której to ujawnione zostały nieprawidłowości w zakresie wymogów ds. bezpieczeństwa, których według autora miały dopuszczać się koncerny motoryzacyjne w Stanach Zjednoczonych Ameryki. Dzięki informacjom ujawnionym w treści jego książki, w USA rozpoczęto dyskusje nad tematem bezpieczeństwa na drogach. Uznaje się, iż omawiana publikacja była jedną z przesłanek uchwalenia amerykańskiej ustawy o ruchu drogowym i bezpieczeństwie pojazdów. Po sukcesie wydawniczym, Ralph Nader kontynuował działalność mającą na celu zwiększenie praw konsumentów jak również transparentności w życiu publicznym. Dzięki m.in. jego działalności na tym polu w drugiej połowie XX wieku, w szczególności od początku lat siedemdziesiątych, termin “whistleblower” (sygnalista) nabrał nowego wydźwięku. Dzięki uświadamianiu społeczeństwa o roli i motywach jakimi powinien kierować się sygnalista, dotychczas pejoratywne określenie, zaczęło być utożsamiane z osobą o wysokich, ponadprzeciętnych standardach etycznych i moralnych, która gotowa jest poświęcić własne dobro na rzecz dokonania zgłoszenia o nieprawidłowościach.

Między innymi dzięki zmianie postrzegania tej instytucji przez społeczności jak i społeczeństwo jako ogół, Stany Zjednoczone Ameryki, obecnie postrzegane są jako państwo posiadające najbardziej kompleksowy system zgłaszania nieprawidłowości, a przede wszystkim ochrony sygnalistów przed tzw. działaniami odwetowymi.

To dzięki właściwemu uregulowaniu tej instytucji w amerykańskim systemie prawnym poprzez ustawy takie jak The Whistleblower Protection Act of 1989 (pol. Ustawa o Ochronie Sygnalistów z 1989 r.) ²⁾The Whistleblower Protection Act of 1989 oraz The Foreign Corrupt Practices Act of 1977 (pol. Ustawa o Zagranicznych Praktykach Korupcyjnych z 1977 r.) ³⁾The Foreign Corrupt Pracitces Act of 1977 , które w sposób kompleksowy unormowały system ochrony sygnalistów,  możliwym było wykrycie afer takich jak: “Enron”⁴⁾https://www.justice.gov/archive/index-enron.html czy też “UBS” ⁵⁾https://www.justice.gov/opa/pr/us-discloses-terms-agreement-swiss-government-regarding-ubs.

Wracając jednak do samego pojęcia i percepcji instytucji sygnalisty. Należy podkreślić, iż zgłoszenie o nieprawidłowościach może zostać dokonane zarówno drogą:

1. wewnętrzną (kanały zgłaszania nieprawidłowości wewnątrz organizacji: przełożony, dział prawny, dział compliance, dział HR, a także dedykowana linia telefoniczna, skrzynka mailowa. Należy pamiętać, aby osoby dokonujące zgłoszenia miały prawo do zachowania anonimowości),
2. zewnętrzną (zgłoszenie dokonywane poza strukturami organizacji, np. do regulatora czy też bezpośrednio do organów ścigania).

Dmuchający w gwizdek czyli sygnalista po polsku

Odnosząc się do polskiego systemu prawnego, nasz rodzimy ustawodawca w projekcie Ustawy o jawności życia publicznego ⁶⁾https://legislacja.rcl.gov.pl/projekt/12304351 z 2017 r. przewidywał wprowadzenie szeregu rozwiązań odnoszących się do drugiej z powyżej wymienionych możliwości dokonania zgłoszenia. Wśród zaproponowanych przez ustawodawcę rozwiązań było m.in. wprowadzenie rozwiązania polegającego na nadaniu statusu sygnalisty przez prokuratora, na mocy postanowienia. Sygnalista ten wraz z chwilą otrzymania rzeczonego statusu zyskiwał ochronę prawną do czasu umorzenia postępowania albo do czasu wydania prawomocnego wyroku w sprawie.  

Powyżej opisany projekt miał zarówno swoich entuzjastów jak również przeciwników. Jednym z minusów zapewne było tak silne uzależnienie instytucji sygnalisty de facto od postanowienia prokuratora prowadzącego sprawę, a także uwarunkowanie nadania statusu sygnalisty jedynie w odniesieniu do zawiadomienia dotyczącego enumeratywnego katalogu przestępstw. Ponadto metodyka ochrony sygnalisty również pozostawia wiele dylematów i wątpliwości natury interpretacyjnej oraz systemowej. Chociażby w odniesieniu do dyspozycji artykułu 65 ust. 7 projektu, który wskazuje iż prokurator, każdorazowo informuje pracodawcę lub podmiot, którego dotyczy zgłoszenie o nadaniu zgłaszającemu statusu sygnalisty. Jednakże to czy wprowadzenie statusu sygnalisty na mocy postanowienia prokuratora było/jest rozwiązaniem właściwym, to temat na odrębną dyskusję. Biorąc pod uwagę fakt, iż od początku 2018 r. prace legislacyjne nad tym projektem uległy zawieszeniu, można twierdzić iż projekt ten nie będzie dalej procedowany. W szczególności zważywszy na fakt, iż pozostałe postulaty omawianego projektu (oświadczenia majątkowe parlamentarzystów, transparentność i jawność wynagrodzeń) uwzględnione zostały w projekcie ustawy o zmianie ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora oraz niektórych innych ustaw ⁷⁾https://bip.kprm.gov.pl/kpr/form/r733421864,Projekt-ustawy-o-zmianie-ustawy-o-wykonywaniu-mandatu-posla-i-senatora-oraz-niek.html .

Nie ulega jednak najmniejszej wątpliwości, iż sam fakt podjęcia działań na rzecz ujednolicenia i uregulowania przepisów traktujących o procesie zgłaszania nadużyć i ochrony sygnalistów w polskim systemie prawnym, zasługuje na uznanie. Jak dotąd bowiem w ramach regulacji krajowych istnieje kilka niezależnych procesów zgłaszania nieprawidłowości lecz są to procedury, które swym zasięgiem obejmują jedynie pewne obszary/sektory, nie mają one charakteru kompleksowego. Mam tutaj na myśli choćby Ustawę o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu ⁸⁾Ustawa o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu z dnia 1 marca 2018r.; Dz. U. 2018 poz. 723, która reguluje kwestię zgłaszania nieprawidłowości oraz obowiązku ustanowienia procedury dot. whistleblowingu wewnątrz tzw. instytucji obowiązanych tj. (instytucji objętych zakresem przedmiotowym ustawy). Natomiast w marcu 2017 r. Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów ustanowił system zgłaszania działań niezgodnych z regułami konkurencji. Jednakże system zgłaszania nieprawidłowości działający w ramach UOKiK dedykowany jest przede wszystkim pozyskiwaniu informacji o zmowach cenowych. 

Jednakże, wracając do rozważań nad istotą i rolą sygnalisty jako instytucji tudzież funkcji, a także bytności efektywnego systemu zgłaszania nieprawidłowości, nie można zapomnieć o etapie następującym po dokonaniu zgłoszenia, a więc o tzw. “postępowaniu wyjaśniającym”. 

Compliance to również pełna transparentność, działanie w sposób przejrzysty i klarowny. Dlatego też, niesłychanie istotnym jest dołożenie należytej staranności i uwagi do właściwego i transparentnego przeprowadzania postępowań wyjaśniających. Niezależnie od tego czy potencjalne zgłoszenie dotyczy naruszenia powszechnie obowiązującego prawa, wymogów regulacji wewnętrznych, zasad współżycia społecznego, dobrych praktyk, ładu korporacyjnego czy też postępowania w sposób nieetyczny. Każde zgłoszenie musi zostać zweryfikowane i sprawdzone, a postępowanie wyjaśniające przeprowadzone w sposób transparentny, rzetelny, poufny i przede wszystkim profesjonalny.

Systemy zgłaszania nieprawidłowości wewnątrz UE

W ramach instytucji europejskich funkcjonuje obecnie kilka niezależnych systemów zgłaszania nadużyć, gwarantujących brak działań odwetowych i ochronę osoby/podmiotu dokonującego zgłoszenia. Przykładem takiego rozwiązania może być System zgłaszania nadużyć finansowych (FNS) utworzony w w ramach struktur Europejskiego Urzędu ds Zwalczania Nadużyć Finansowych. Jednakże znajduje on zastosowanie jedynie w odniesieniu do „nadużyć finansowych”, które rozumiemy jako „umyślne oszustwo popełnione dla własnej korzyści lub w celu przyniesienia strat drugiej stronie” ⁹⁾art. 1 Konwencji w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich z 1995 r.

W zakresie kompetencji OLAF nie znajduje się prowadzenie dochodzeń, które „nie mają skutków finansowych dla funduszy publicznych UE”¹⁰⁾https://ec.europa.eu/anti-fraud/olaf-and-you/report-fraud_pl

Regulacja uchwalona przez Parlament Europejski, której nadrzędnym zadaniem jest ustanowienie ram i zasad dotyczących ochrony sygnalistów, a przede wszystkim strukturyzowanego systemu zgłaszania naruszeń w ramach Unii Europejskiej oraz poszczególnych państw członkowskich, stanowi punkt zwrotny w zakresie rozważań nad instytucją i rolą sygnalisty w systemach prawnych państw Starego Kontynentu. Wszystkie państwa członkowskie Unii Europejskiej zobowiązane są do transpozycji wymogów dyrektywy na grunt krajowego systemu prawnego do dnia 15 maja 2021r.

Dyrektywy unijne tym różnią się od rozporządzeń, iż unijny prawodawca pozostawia państwom członkowskim pewien margines zezwalający na dokonanie zmian i dostosowanie treści dyrektywy do uwarunkowań, specyfiki i wymogów każdego z państw członkowskich. Jednakże jest to uprawnienie jednostronne, tj. zezwalające na zmiany, ale wyłącznie celem wzmocnienia wymogów (ang. gold plating) lub rozszerzenia zakresu ochrony danego podmiotu. Nie inaczej jest i tym razem, w treści dyrektywy, a dokładnie w Rozdziale V, art. 19 czytamy, iż:

„Państwa członkowskie mogą przyjąć lub utrzymać w mocy przepisy przyznające osobom zgłaszającym szersze uprawnienia niż uprawnienia określone w niniejszej dyrektywie, bez uszczerbku dla art. 16 i art. 17 ust. 2” ¹¹⁾https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PL/TXT/?uri=CELEX:52018PC0218

Wspomniane przepisy art. 16 i art. 17 ust. 2, których dyspozycja stanowi o obowiązku państw członkowskich do „zapewnienia osobom, których dotyczy zgłoszenie, pełnego prawa do skutecznego środka prawnego i dostępu do bezstronnego sądu” oraz do zastosowania zasady „domniemania niewinności i prawa do obrony, w tym prawa do bycia wysłuchanym i prawa dostępu do akt”, a także w przypadku dokonania zgłoszenia w sposób anonimowy do „zapewnienia ochrony tożsamości do chwili zakończenia dochodzenia”, stanowią punkt wyjściowy dla wykoncypowania, ustalenia, ustanowienia i wdrożenia efektywnego systemu ochrony osób dokonujących zgłoszenia o nieprawidłowościach w ramach systemu prawnego każdego z państw członkowskich.

Sygnalista w obliczu transpozycji

Kwestia właściwego i przemyślanego zdefiniowania instytucji sygnalisty czy też osób dokonujących zgłoszenia o nieprawidłowościach, stanowi niesłychanie istotny temat do rozważań dla polskiego ustawodawcy. Biorąc pod uwagę dotychczasowy rozdrobniony charakter ochrony osób dokonujących zgłoszenia o nieprawidłowościach, wymogi skierowane jedynie do wąskiej grupy podmiotów tudzież uczestników rynku, wdrożenie mechanizmów zgłaszania o nieprawidłowościach połączonych z efektywną ochroną sygnalistów, musi zostać przeprowadzone w sposób uwzględniający postulaty zarówno środowisk praktycznych, organizacji pozarządowych, ale także przedsiębiorców. Kluczowym jest “zaprogramowanie” wymogu prawnego dostosowanego do realiów polskiego rynku, które jednocześnie będą w sposób efektywny zapobiegać działaniom odwetowym, ale także będą realne do spełnienia przez większość podmiotów prowadzących działalność na terytorium naszego kraju. Bowiem ustanowienie wymogów i obowiązków mających na celu ochronę osób zgłaszających nieprawidłowości, wyłącznie celem wprowadzenia wysokich sankcji za brak zgodności z tymi wymogami, mija się z celem.

Polski ustawodawca przed rozpoczęciem prac nad transpozycją przepisów unijnych, musi zadać sobie pytania:

Czy system zgłaszania nieprawidłowości, a wraz z nim system ochrony osób dokonujących zgłoszenia ma być systemem nastawionym na sankcjonowanie podmiotów ?

Czy też efektywne i wczesne wykrycie postępowania sprzecznego z powszechnie obowiązującym prawem przy jednoczesnej ochronie sygnalistów?

Praca u podstaw

Uświadomienie roli, znaczenia i wpływu systemów informowania o nieprawidłowościach to niewątpliwie jedno z wyzwań leżących po stronie ustawodawcy, ale także  szeroko rozumianego środowiska praktyków compliance, które kontrybuuje do procesu budowania świadomości wewnątrz organizacji. W szczególności w odniesieniu do  osób sprawujących stanowiska decyzyjne. Zarówno w zakresie znaczenia implementacji wdrożenia efektywnych systemów zgłaszania o nieprawidłowościach, ale także istotności definiowania właściwych postaw, zarządzania w oparciu o zasadę lead by example.

Jak pokazuje badanie przeprowadzone przez Ethics Resource Center w 2013 r., prawdopodobieństwo poinformowania o nieprawidłowościach tudzież naruszeniach wzrasta wprost proporcjonalnie do zaufania pracowników względem kadry kierowniczej co do jej etycznego postępowania. Jak pokazało wspomniane badanie, aż 71 % pracowników skłania się ku poinformowaniu o nieprawidłowościach gdy mają pewność, iż kadra kierownicza na co dzień kieruje się etyką.

Niejednokrotnie na łamach tego portalu podkreślano znaczenie koncepcji “Tone from the top“, a więc postawy kadry kierowniczej, która inkorporowana jest na pozostałe obszary organizacji. Wyznaczanie właściwych wzorców przez kierownictwo danej organizacji stanowi punkt krytyczny dla budowania kultury organizacyjnej opartej na takich zasadach jak: transparentność, uczciwość, integralność.

Przywołana koncepcja wraz z systematycznym budowaniem poczucia odpowiedzialności za działania i zaniechania danego podmiotu, pośród wszystkich pracowników, w sposób wymierny przyczynia się do minimalizowania ryzyka braku zgodności.

„Za compliance, za działanie w zgodzie z powszechnie obowiązującym prawem, jak również w zgodzie z wymogami regulacji wewnętrznych, a także etyczne prowadzenie działalności naszej firmy, odpowiadają wszyscy pracownicy, bez wyjątku.”

Każdy pracownik, bez wyjątku, partycypuje w procesie zapewnienia zgodności z wymogami powszechnie obowiązującego prawa, standardami etycznymi, dobrymi praktykami, regulacjami wewnętrznymi, zasadami współżycia społecznego, konkurencji w ramach realizacji obowiązków statutowych danej organizacji.

Dlatego też tak istotnym z punktu widzenia ciągłości działania organizacji, jest wdrożenie transparentnego, efektywnego i kompleksowego systemu zgłaszania nieprawidłowości wewnątrz organizacji przy jednoczesnym zapewnieniu pełnej ochrony osobie dokonującej takiego zgłoszenia.

Mając jednocześnie na uwadze, iż samo wdrożenie rzeczonych rozwiązań, cytując Winstona Chruchilla:

To nie jest koniec, to nawet nie jest początek końca, to dopiero koniec początku!

#WorldWhistleblowersDay