Implementacja V dyrektywy AML. Czas na rozporządzenie?

W Biuletynie Informacji Publicznej Rady Ministrów, a dokładnie rzecz biorąc w Wykazie prac legislacyjnych i programowych Rady Ministrów, ukazały się założenia do projektu nowelizacji ustawy o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu oraz niektórych innych ustaw.

Nadrzędnym celem zmiany dotychczasowej ustawy jest implementacja do polskiego systemu prawnego wymogów z zakresu tzw. dyrektywy AML V, a więc Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/843 z dnia 30 maja 2018 r. zmieniającej dyrektywę (UE) 2015/849 w sprawie zapobiegania wykorzystywaniu systemu finansowego do prania pieniędzy lub finansowania terroryzmu oraz zmieniająca dyrektywy 2009/138/WE i 2013/36/UE .

Założenia dyrektywy

W dniu 13 lipca 2018 r. zaczęła obowiązywać ustawa z dnia 1 marca 2018 r. o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy i finansowaniu terroryzmu, która implementowała do polskiego porządku prawnego wymogi nałożone na państwa członkowskie Unii Europejskiej na mocy tzw. dyrektywy AML IV. Natomiast raptem osiem dni po wejściu w życie polskiej ustawy, swe obowiązywanie rozpoczęła Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/843 (dalej: „Dyrektywa V AML”) zmieniająca dyrektywę (UE) 2015/849 w sprawie zapobiegania wykorzystywaniu systemu finansowego do prania pieniędzy lub finansowania terroryzmu (dalej: „Dyrektywa IV AML”), a więc regulację, której wymogi wprowadzono do polskiego systemu prawnego wspomnianą ustawą.

Ten zawiły i niejednoznaczny z punktu widzenia postronnego odbiorcy stan prawny wynika z faktu stosunkowo długiego okresu implementacji dyrektywy na grunt prawa krajowego, ale przede wszystkim z faktu nieustannego i dynamicznie wzrastającego zagrożenia terrorystycznego na Starym Kontynencie.

W treści tzw. motywów, a więc pobudek i motywacji unijnego ustawodawcy dla uchwalenia danego aktu prawnego, czytamy:

(2) Niedawne ataki terrorystyczne ujawniły pojawiające się nowe tendencje, w szczególności w zakresie finansowania i prowadzenia operacji przez grupy terrorystyczne. Niektóre nowoczesne usługi technologiczne są coraz częściej wykorzystywane jako alternatywne systemy finansowe, pozostając przy tym poza zakresem prawa unijnego lub korzystając z wyłączeń z wymogów prawnych, które mogą nie mieć już uzasadnienia. Aby nie pozostać w tyle za zmieniającymi się tendencjami, należy podjąć dodatkowe środki w celu zapewnienia większej przejrzystości transakcji finansowych, podmiotów o charakterze korporacyjnym i innych podmiotów prawnych (…)

Poza pobudkami dotyczącymi konieczności reagowania instytucji unijnych na rozwijającą się działalność terrorystyczną, autorzy dyrektywy zwracają uwagę na konieczność identyfikowania i weryfikacji płatności realizowanych przy użyciu tzw. walut wirtualnych. W treści dyrektywy słusznie zauważono, iż:

Podmioty zajmujące się świadczeniem usług wymiany walut pomiędzy walutami wirtualnymi a walutami fiducjarnymi (tj. monetami i banknotami uznanymi za prawny środek płatniczy oraz pieniądzem elektronicznym danego państwa akceptowanymi jako środek wymiany w emitującym państwie członkowskim), a także dostawcy kont walut wirtualnych nie są zobowiązani na mocy prawa unijnego do identyfikacji podejrzanych działań.

Dotychczasowy brak wymogu regulacyjnego względem instytucji świadczących usługi wymiany walut pomiędzy walutami wirtualnymi, a walutami w klasycznym tego słowa znaczeniu (monety, banknoty) stanowił obszar podwyższonego ryzyka z punktu widzenia przeciwdziałania praniu pieniędzy i finansowaniu terroryzmu. Biorąc pod uwagę fakt, iż grupy terrorystyczne mogły dowolnie dokonywać transferów środków pieniężnych do unijnego systemu finansowego. Wykorzystując tzw. waluty wirtualne, które po wprowadzeniu do obiegu i ich wymianie na tzw. waluty fiducjarne stawały się legalnymi. Dodatkowym czynnikiem zwiększającym ryzyko nieprawidłowości był fakt anonimowości użytkowników korzystających z usług tego typu platform.

Założenia implementacji 

Zgodnie z założeniami dyrektywy, kraje członkowskie Unii Europejskiej obowiązane były do implementacji przepisów wspomnianej dyrektywy do dnia 10 stycznia 2020 r.

Jak czytamy w Biuletynie Informacji Publicznej, główne założenia projektu to:

• doprecyzowanie listy instytucji obowiązanych, w tym poprzez dodanie do niej przedsiębiorców w rozumieniu ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców,  prowadzących działalność polegającą m.in. na: obrocie lub pośrednictwie w obrocie dziełami sztuki, przedmiotami kolekcjonerskimi oraz antykami, a także przechowywaniu, obrocie lub pośrednictwie w obrocie ww. towarami (w zakresie transakcji o wartości równej lub przekraczającej równowartość 10 000 euro, bez względu na to, czy transakcja jest przeprowadzana jako pojedyncza operacja, czy klika operacji, które wydają się być ze sobą powiązane);
• uszczegółowienie niektórych definicji, m.in. definicji beneficjenta rzeczywistego, państwa członkowskiego oraz  grupy;
• uznanie Generalnego Inspektora Informacji Finansowej za jednostkę analityki finansowej w rozumieniu przepisów dyrektywy 2018/843;
• rozszerzenie zakresu gromadzonych przez Generalnego Inspektora Informacji Finansowej statystyk;
• uszczegółowienie zasad dotyczących stosowania przez instytucje obowiązane środków bezpieczeństwa finansowego, a także działań podejmowanych przez nie w zakresie relacji związanych z państwami trzecimi wysokiego ryzyka;
• doprecyzowanie zasad przechowywania przez instytucje obowiązane dokumentów i informacji uzyskanych w wyniku stosowania środków bezpieczeństwa finansowego;
• wprowadzenia obowiązku publikacji i aktualizacji przez państwa członkowskie UE wykazu stanowisk i funkcji publicznych, które zgodnie z prawem krajowym kwalifikują się jako eksponowane stanowiska polityczne;
• wprowadzenie mechanizmów weryfikacji danych zawartych w Centralnym Rejestrze Beneficjentów Rzeczywistych;
• wprowadzania rozwiązań dotyczących reglamentacji działalności, o której mowa w art. 47 dyrektywy 2018/843 tj. związanej ze świadczeniem usług  na rzecz spółek i trustów oraz działalności związanej ze świadczeniem usług w zakresie walut wirtualnych;
• rozszerzenie katalogu sankcji nakładanych za naruszenia przez instytucje obowiązane obowiązków związanych z przestrzeganiem obowiązków wynikających z przepisów o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu.

Z punktu widzenia instytucji obowiązanych na gruncie dotychczasowej ustawy, a także biorąc pod uwagę rozszerzenie katalogu podmiotów zobligowanych do postępowania w zgodzie z wymogami wspomnianego aktu prawnego, kluczową wydaje się być zmiana polegająca na "wprowadzeniu mechanizmów weryfikacji danych w Centralnym Rejestrze Beneficjentów Rzeczywistych". Ponadto, kwestia uregulowania materii dotyczącej "rozszerzenia katalogu sankcji nakładanych za naruszenia przez instytucje obowiązane obowiązków związanych z przestrzeganiem obowiązków wynikających z przepisów o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu" może budzić obawy co do sposobu i metody implementacji założeń dyrektywy do polskiego porządku prawnego.

Planowany termin przyjęcia nowelizacji ustawy przez Radę Ministrów wyznaczony został na II kwartał 2020 roku.

Rewizja unijnych regulacji

Obserwując debatę wewnątrz instytucji Unii Europejskiej dotyczącą przyszłości regulacji z zakresu przeciwdziałania praniu pieniędzy i finansowaniu terroryzmu, nie sposób oprzeć się wrażeniu, iż kolejnym krokiem ze strony unijnego ustawodawcy nie będzie uchwalenie kolejnej dyrektywy. Unijny ustawodawca posiada bowiem sporo zastrzeżeń co do implementacji rozwiązań mających na celu przeciwdziałanie praniu pieniędzy i finansowaniu terroryzmu.

Unia Europejska zauważa pewien deficyt i niewystarczającą harmonizację regulacji z zakresu AML w rozwiązaniach przyjętych przez państwa członkowskie w czasie implementacji dotychczasowych dyrektyw  z zakresu przeciwdziałania praniu pieniędzy i finansowania terroryzmu. 

30 września 2019 r. opublikowano Pismo fińskiej prezydencji w Radzie Unii Europejskiej dotyczące "Dalszych działań na rzecz realizacji priorytetów strategicznych w zakresie przeciwdziałania praniu pieniędzy i finansowania terroryzmu" (ang. Way forward with a view to strategic priorities on Anti-Money Laundering and Countering the Financing of Terrorism).

W opublikowanym piśmie, fińska prezydencja wzywała Radę Unii Europejskiej do podjęcia decyzji w zakresie dalszej regulacji przepisów unijnych z zakresu AML / CFT. W szczególności w odniesieniu do zrewidowania dotychczasowego podejścia, a także podjęcia decyzji w zakresie możliwości rozszerzenia wymogów z zakresu przeciwdziałania praniu pieniędzy i finansowania terroryzmu również w odniesieniu do innych branż, wychodząc poza sektor finansowy.

W przytoczonym dokumencie, fińska prezydencja podniosła kwestię niewystarczającej efektywności obecnych regulacji, jednocześnie zwracając się do ministrów właściwych do kwestii AML / CFT, państw członkowski UE z wnioskiem o rewizję dotychczasowych ram regulacyjnych (ang. How should the ineffectiveness of the current AML/CFT framework stemming from the wide differences in national implementationbe addressed? Which AML/CFT aspects would most benefit fromfurther harmonisation through a Regulation).

Przyszłość pod znakiem rozporządzenia

W dniu 5 grudnia ubiegłego roku, odbyło się posiedzenie ministrów państw członkowskich, właściwych dla kwestii AML / CFT, którego efektem było przyjęcie: Konkluzji Rady dotyczących priorytetów strategicznych w zakresie przeciwdziałania praniu pieniędzy i finansowaniu terroryzmu.

W opublikowanym dokumencie, Rada wzywa państwa członkowskie do:

szybkiej transpozycji wszystkich przepisów o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy do prawa krajowego oraz do wzmocnienia ich skutecznego wdrażania.

Ponadto Rada Unii Europejskiej, kilkukrotnie podkreśliła znaczenie zmian wprowadzonych do systemu prawnego UE, regulacjami z zakresu przeciwdziałania praniu pieniędzy i finansowania terroryzmu. Symptomatycznym jednak jest fakt, iż pomimo wielokrotnego podkreślenia istoty, znaczenia i wpływu implementowanych zmian do środowiska regulacyjnego zarówno Wspólnoty Europejskiej, jak również poszczególnych państw członkowskich, Rada UE zwróciła się do Komisji Europejskiej z wnioskiem dotyczącym: "zbadania dalszych działań w celu udoskonalenia istniejących przepisów o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy". Szczególnej uwadze Komisji Europejskiej, poświęcone zostały następujące aspekty:

• jak zapewnić solidniejszą i skuteczniejszą współpracę między odpowiednimi organami i podmiotami przeciw działającymi praniu pieniędzy i finansowaniu terroryzmu, w tym poprzez usuwanie przeszkód w zakresie wymiany informacji między nimi
• czy niektóre aspekty można by lepiej rozwiązać za pomocą uregulowań
• jakie możliwości, zalety i wady łączą się z powierzeniem pewnych obowiązków i uprawnień nadzorczych organowi UE.

Sama kwestia zwrócenia się do Komisji Europejskiej z wnioskiem o zbadanie możliwości "udoskonalenia istniejących przepisów", a także identyfikacji aspektów, które można byłoby lepiej rozwiązać za pomocą uregulowań, a także wypowiedzi poszczególnych polityków unijnych wskazuje na możliwą gruntowną rewizję unijnej strategii w odniesieniu do zwalczania przestępstw finansowych z zakresu prania pieniędzy i/lub finansowania terroryzmu.

Nieuniknionym następstwem powyższych konsultacji, wydaje się być uchwalenie rozporządzenia, które dzięki faktowi jego bezpośredniego stosowania, będzie kolejnym krokiem ku pełnej harmonizacji, maksymalizacji  efektywności, a jednocześnie zwiększenia pewności i bezpieczeństwa systemów finansowych państw członkowskich UE.