Dyrektywa dot. ochrony osób zgłaszających naruszenia prawa Unii wyznacza termin transpozycji jej postanowień do systemów prawnych państw członkowskich Unii Europejskiej, na dzień 17 grudnia 2021 r.
Regulacja ta ma za zadanie standaryzację oraz systemową harmonizację statusu i ochrony osób zgłaszających nieprawidłowości vel sygnalistów (ang. whistleblowers), jak i całego procesu zgłaszania naruszeń i informowania o nieprawidłowościach, zarówno w sektorze publicznym, jak i prywatnym.
Efektywna transpozycja wymogów wskazanych w dyrektywie do systemów prawnych państw członkowskich to długotrwały i żmudny proces. Ustanowienie ram prawnych, które w sposób dostateczny zapewniać będą jednocześnie mechanizmy pozwalające na weryfikację dokonanego zgłoszenia pod kątem jego rzetelności i prawidłowości, a także skuteczną ochronę sygnalisty w trakcie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, jak i po jego zakończeniu, stanowi nie lada wyzwanie dla europejskich prawodawców.
Perspektywa europejska
Na dzień powstawania tego tekstu (19 października br.) jedynie 10 państw członkowskich UE posiada ochronę prawną dedykowaną osobom zgłaszającym przypadki naruszenia prawa. Mowa tutaj o - Chorwacji, Francji, Holandii, Irlandii, Litwie, Malcie, Słowacji, Szwecji, Węgrzech i Włoszech.
Niemniej jednak sam fakt uchwalenia przepisów/aktów prawnych, które wprowadzić mają ochronę dla osób zgłaszających nieprawidłowości, a poprzez ten stan rzeczy propagować postawę odpowiedzialności społecznej, nie jest równoznaczny z zastosowaniem ich w praktyce.
Brytyjski prekursor niepozbawiony wad
Pomimo zbliżającego się wielkimi krokami “brexitu”, warto przyjrzeć się anglosaskiej perspektywie unormowania systemu zgłaszania nieprawidłowości oraz ochrony sygnalistów. Mając na uwadze fakt, iż Wielka Brytania może uchodzić za jednego z prekursorów tej tematyki na Starym Kontynencie.
Już w 1998 r. uchwalono bowiem “Public Interest Disclosure Act” (pol. ustawa o ujawnianiu informacji w interesie publicznym). Ustawa ta jawiła się jako prekursor w zakresie budowania społecznej odpowiedzialności w zakresie zgodności z prawem na kontynencie europejskim.. Niestety pomimo ponad trzydziestoletniego obowiązywania przepisów ustawy, jej sukces jest połowiczny. Zgodnie z badaniem Public Concern at Work, przeprowadzonym w 2010 r., a więc ponad dekadę od wejścia w życie przepisów ustawy, jedynie 38% ankietowanych stwierdziło, iż pracowało dla firm, które wprowadziły rozwiązania pozwalające na informowanie o nieprawidłowościach. Jedynie 23% respondentów wskazało, iż wiedziało o istnieniu ochrony prawnej dla sygnalistów.
Za jedną z przyczyn dla braku powszechnej świadomości w zakresie praw i obowiązków nakładanych na gruncie omawianej ustawy, niewątpliwie uznany może zostać fakt braku wyraźnego obowiązku nałożonego na pracodawcę w zakresie obligatoryjnego ustanowienia procesu i towarzyszących mu regulacji wewnętrznych dotyczących informowania o nieprawidłowościach.
Niewątpliwie największą słabością brytyjskiej regulacji jest brak wyraźnego zakazu tworzenia tzw. “czarnych list pracowników”. Obecnie, często spotykaną praktyką jest tworzenie takich właśnie list pracowników, którzy w swoich poprzednich miejscach pracy informowali o nieprawidłowościach. Wielu przedsiębiorców mając do wyboru dwóch równorzędnych kandydatów, nie zdecyduje się na zatrudnienie tego, który w swoim poprzednim miejscu zatrudnienia wychodził przed szereg i informował o nieprawidłowościach wewnątrz organizacji.
Kontynentalna perspektywa
Pośród państw, które posiadają akty prawne normujące kwestię zgłaszania nieprawidłowości oraz ochrony sygnalistów, niewątpliwie należy zwrócić uwagę na Królestwo Zjednoczonych Niderlandów.
Ustawa o holenderskim urzędzie ds. zgłaszania nieprawidłowości (ang. The Dutch Whistleblowers Authority Act) weszła w życie w dniu 1 lipca 2016 r. i stanowi podstawę dla ustanowienia holenderskiego urzędu ds. zgłaszania nieprawidłowości. Ustawa zobowiązuje wszystkie organizacje w Holandii zatrudniające ponad pięćdziesięciu pracowników do wprowadzenia procedury zgłaszania wewnętrznych wykroczeń. Ustawa zakazuje również działania na niekorzyść pracowników w wyniku prawidłowego zgłoszenia nadużycia.
Wspomniana ustawa łączy w sobie dwie koncepcje w zakresie krajowych systemów informowania o nieprawidłowościach:
- samodzielne ustawodawstwo dotyczące informowania o nieprawidłowościach, obejmujące zarówno sektor publiczny, jak i prywatny, oraz
- utworzenie agencji informowania o nieprawidłowościach finansowanej przez rząd.
Utworzenie organu administracji państwowej jest rozwiązaniem unikatowym w skali europejskiej. Centralny urząd, którego nadrzędnym zadaniem jest zarządzanie krajowym systemem zgłaszania nieprawidłowości, niesie za sobą ryzyko braku obiektywizmu. Mając na uwadze fakt, iż “Dom Sygnalistów”, jak kolokwialnie określa się wspomniany urząd, nadzoruje prowadzenie dochodzeń w zakresie nieprawidłowości również w sektorze publicznym.
Odrębny dział w Urzędzie może również prowadzić niezależne i obiektywne dochodzenia w zgłaszanych kwestiach, które prowadzą do faktycznych i anonimowych sprawozdań z zaleceniami dla pracodawców. Urząd nie dysponuje żadnymi instrumentami umożliwiającymi karanie pracodawców za brak ochrony osób zgłaszających nieprawidłowości lub za popełnienie innego przestępstwa związanego z nieprawidłowościami.
W ciągu pierwszych trzech lat istnienia Urzędu, jego działalność była mocno krytykowana. Należała do nich krytyka ze strony autorów raportu Ruysa, która doprowadziła do ustąpienia z pełnionych funkcji całego zarządu Urzędu w 2017 roku.
Zgodnie z raportem przygotowanym przez Congress of Local and Regional Authorities - holenderski urząd dedykowany nadzorowi systemu zgłaszania nieprawidłowości:
"w większości pozostawał nieaktywny i nie gwarantował ochrony, jaką miał oferować".
Niderlandy są jak dotąd jedynym państwem w Europie, w którym finansowana przez rząd agencja zajmująca się zgłaszaniem nieprawidłowości w sektorze publicznym i prywatnym połączyła zadania związane z doradztwem, opieką psychospołeczną, prowadzeniem dochodzeń w sprawie domniemanych nadużyć i działań odwetowych oraz zapobieganiem im.
Nieoczywiste aspekty ochrony
Kompleksowe i holistyczne podejście ustawodawcy do wdrożenia systemowego rozwiązania z zakresu zgłaszania nieprawidłowości, nie może ograniczać się jedynie dla ustanowienia przepisów zakazujących tzw. działań odwetowych względem sygnalistów.
Badania przeprowadzone przez Komisję Europejską w 2017 r., wskazują, iż największą obawą przed zgłoszeniem nieprawidłowości w miejscu pracy są późniejsze konsekwencje prawne, finansowe, utrata reputacji/problemy ze znalezieniem pracy, a także negatywny odbiór społeczny sygnalistów.
Niderlandy, jak i Norwegowie, projektując przepisy z zakresu whistleblowing, zdecydowali się pójść o krok dalej. Podjęli działania mające na celu ochronę sygnalistów również w zakresie ich zdrowia psychicznego. Motywacją dla tych działań była chęć zapewnienia bezpiecznego powrotu sygnalisty na rynek pracy.
Holenderska agencja rządowa - Dom Sygnalistów, jako jeden z elementów ochrony osób zgłaszających nieprawidłowości, oferuje możliwość bezpłatnej opieki terapeuty. Opieka psychologa, wedle holenderskiego prawodawcy jest niezbędna w początkowym etapie, następującym po dokonaniu zgłoszenia, gdy sygnalista poddawany jest nasilonej presji.
Zbliżone rozwiązanie, choć bardziej rozbudowane, funkcjonuje także w Królestwie Norwegii, gdzie tamtejsze Ministerstwo Zdrowia zdecydowało o powołaniu dedykowanej kliniki dla osób, które doświadczył działań odwetowych w następstwie dokonanego zgłoszenia. W okresie od 2012 do 2018 r. ponad 200 sygnalistów, odbyło terapię we wspomnianej klinice.
Nauka na cudzych błędach
Polska, obok siedmiu innych państw UE, jak dotąd nie wdrożyła do swojego systemu prawnego przepisów, które gwarantowałyby ochronę prawną osobom dokonującym zgłoszenia nieprawidłowości w dobrej wierze.
Wnioski płynące z analizy rozwiązań wprowadzonych w innych państwach europejskich, stanowią przyczynek do dyskusji nad kształtem i sposobem transpozycji przepisów dyrektywy do polskiego systemu prawnego.
Mając na uwadze opisane powyżej przykłady ustawodawstwa państw Europy Zachodniej w zakresie systemów zgłaszania nieprawidłowości, a także ochrony osób dokonujących zgłoszenia, należy wymienić kluczowe aspekty dla osiągnięcia zadowalających efektów harmonizacji systemu zgłaszania nieprawidłowości i ochrony sygnalistów:
- Obligatoryjne ustanowienie kanałów zgłaszania nieprawidłowości w podmiotach obowiązanych.
- Działania mające na celu uświadomienie pracowników o ich prawach i obowiązkach wynikających z systemowego rozwiązania w zakresie zgłaszania nieprawidłowości.
- Zapewnienie maksymalnej obiektywności organu dedykowanego do nadzoru krajowego systemu zgłaszania nieprawidłowości. Bazując na europejskiej praktyce - najbardziej efektywnym wydaje się być ustanowienie RPO jako organu dedykowanego do nadzoru nad zgodnością systemu.
- Gwarancja ochrony osób dokonujących zgłaszania nieprawidłowości, od ochrony prawnej, poprzez działania mające na celu stabilność zatrudnienia po pomoc psychologiczną.
- Wsparcie instytucji/podmiotów obowiązanych w efektywnym wdrażaniu kanałów zgłaszania nieprawidłowości (wytyczne, szkolenia).
- Przeprowadzanie cyklicznych działań kontrolnych/nadzorczy w celu weryfikacji realizacji obowiązku ustawowego.
#itsallaboutcompliance