W dniu 12 kwietnia br. na stronach Rządowego Centrum Legislacji opublikowano kolejna wersję projektu ustawy o ochronie osób zgłaszających naruszenia prawa, mającego na celu implementację do polskiego porządku prawnego dyrektywy o ochronie osób zgłaszających naruszenia prawa Unii.
Projekt datowany jest na dzień 6 kwietnia 2022 r. W porównaniu do poprzedniej wersji, opublikowanej w październiku ubiegłego roku, która spotkała się z ogromnym zainteresowaniem społecznym, czemu dano wyraz w trakcie konsultacji publicznych, w trakcie których zgłoszono blisko tysiąc uwag, odnotowujemy kilka zmian strukturalnych i systemowych oraz szereg tych o charakterze redakcyjno-porządkowym.
W omawianej wersji projektu ustawy rozbudowano definicję organu publicznego wskazując na naczelne i centralne organy administracji rządowej, organy państwowe z wyłączeniem RPO, organy wykonawcze jednostek samorządu terytorialnego, regionalne izby obrachunkowe, Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego, Komendanta Głównego Straży Pożarnej oraz UKNF.
Katalog podmiotowy
Fundamentalną zmianą jest katalog podmiotowy projektu ustawy, określony w art. 4. W porównaniu do październikowego projektu, projektodawca uwzględnił w jego zakresie, zarówno funkcjonariuszy służb, żołnierzy zawodowych, ale i praktykantów oraz pracowników tymczasowych, jednocześnie odchodząc od uwzględnienia w tym zakresie osób ubiegających się o zatrudnienie, które uzyskały informację o naruszeniu prawa w procesie rekrutacji lub negocjacji poprzedzających zawarcie umowy.
Szczególnie istotnym jest uwzględnienie w katalogu podmiotowym przedstawicieli służb mundurowych. Na słuszność tej koncepcji uwagę zwracał w tekście opublikowanym w dniu 10 czerwca 2020 r. na portalu www.itsallaboutcompliance.com Pan Wojciech Kawa (Ekspert ds. Bezpieczeństwa i Strategii, Młodszy inspektor Policji w stanie spoczynku) tutaj fragment:
Sygnalistom w służbach mundurowych trzeba zagwarantować pełną anonimowość, a przede wszystkim przeniesienie w inne miejsce, do innej komendy, po ujawnieniu zgłoszenia.
Ponadto projekt takiej regulacji powinien zawierać dedykowany kanał informowania o nieprawidłowościach tudzież niewłaściwym, niezgodnym z prawem postępowaniu bezpośrednich przełożonych. Istotne wydaje się też doprecyzowanie pozycji i ochrony działaczy związkowych, aby w zakresie legalnej działalności mieli oni szeroką swobodę działania i byli odpowiednio prawnie chronieni przed reperkusjami za działalność związkową.
Rzeczona ustawa powinna wprowadzać nowe rozwiązania w zakresie pragmatyki służbowej dot. instytucji kontroli sądowej czynności pracodawcy, pod kątem przeciwdziałania zachowaniu mającym znamiona odwetu za dokonanie zgłoszenia nieprawidłowości. Obecnie brak jest przepisów, które nakazywałyby sądom pracy (lub sądom administracyjnym) analizę, czy dane zachowanie pracodawcy nie stanowi działalności odwetowej za działalność sygnalisty. Chodzi tu w szczególności o brak możliwości dokonania oceny, że podana przyczyna wypowiedzenia lub zwolnienia bez zachowania okresu wypowiedzenia jest pozorna (fasadowa) i kryje się za nią wyłącznie chęć reperkusji ze strony pracodawcy. W ślad za brakiem takiego obowiązku, brak jest też odpowiednich narzędzi prawnych reakcji sądu w postaci przywracania do pracy lub zasądzania odszkodowania za ową pozorność sankcji nałożonych przez pracodawcę na pracownika-funkcjonariusza sygnalistę.
Katalog działań odwetowych
Zaktualizowany projekt wskazuje na szerszy katalog działań odwetowych, rozszerzając jego dotychczasowy zakres o: mobbing, dyskryminację, niekorzystne lub niesprawiedliwe traktowanie, spowodowanie straty finansowej w tym gospodarczej lub utraty dochodu, wyrządzenie innej szkody niematerialnej, w tym nadszarpnięcie reputacji, zwłaszcza w mediach społecznościowych. Warto odnotować tę zmianę i pochwalić za nią projektodawcę. Jest to ważny i istotny krok we współczesnym świecie gdzie informacja czy też plotka w mediach społecznościowych potrafi nieść za sobą przerażające konsekwencje dla pomawianego.
Regulamin jest passé
Pierwsza wersja projektu ustawy przewidywała obowiązek uchwalenia „regulaminu określającego procedurę zgłoszeń wewnętrznych”. Opublikowany w dniu 12 kwietnia projekt odchodzi od tej nomenklatury, przyjmując nazewnictwo „procedury wewnętrznej”. Artykuł 25 omawianego projektu określa wymogi formalne dla wspomnianej procedury wewnętrznej, pośród których wymienić możemy następujące różnice vs. Poprzedni projekt:
- Podmiot wewnętrzny zastąpiony został wewnętrzną jednostką organizacyjną w ramach struktury organizacyjnej podmiotu prawnego lub podmiot zewnętrzny, upoważniony przez podmiot prawny do przyjmowania zgłoszeń,
- Niezależnie organizacyjny podmiot zastąpiony został bezstronną, wewnętrzną jednostką organizacyjną lub osobą w ramach struktury organizacyjnej podmiotu prawnego upoważnioną do podejmowania działań następczych w tym weryfikacji zgłoszenia,
Jednym z obligatoryjnych wymogów dla regulaminu zgłoszeń wewnętrznych było wskazanie „działań następczych podejmowanych przez pracodawcę w celu zweryfikowania informacji o naruszeniach prawa oraz środki, jakie mogą zostać zastosowane w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa” – zaktualizowany projekt odchodzi jednak od tego obowiązku.
Zgłoszenie
Zgłoszenie może zostać dokonane ustnie lub w postaci papierowej lub elektronicznej. Projektodawca dodatkowo wskazuje wymagania dla dokonania zgłoszenia ustnego za pośrednictwem nagrywanej linii telefonicznej lub innego nagrywanego systemu komunikacji głosowej, za zgoda zgłaszającego.
Wspólna procedura
Zgodnie z opublikowanym projektem procedura wewnętrzna może być ustalona na podstawie umowy jako wspólna dla kilku urzędów lub jednostek organizacyjnych w ramach jednej gminy lub kilku kim, z zastrzeżeniem zapewnienia ich odrębności i niezależności od procedury przyjmowania zgłoszeń zewnętrznych i podejmowania działań następczych.
Przepisy karne
Odpowiedzialność karna przewidziana przepisami projektu ustawy o ochronie osób zgłaszających naruszenia prawa z października ubiegłego roku, budziła szereg kontrowersji po stronie praktyków prawa, jak i przedstawicieli podmiotów, na które ustawa nakłada obowiązek ustanowienia odpowiednich kanałów zgłoszeń wraz z ochroną sygnalistów. Zaktualizowany projekt będący przedmiotem niniejszego tekstu wprowadza szereg zmian w tym zakresie. Przede wszystkim wprowadzono rozróżnienie pomiędzy utrudnieniem, a usiłowaniem utrudniania dokonania zgłoszenia. Takie postępowania zagrożone jest karą grzywny albo ograniczenia wolności. Projektodawca wskazuje, iż karze grzywny ograniczenia wolności albo pozbawienia wolności do lat 2, podlegać ma również ten kto stosuje groźbę, przemoc lub podstęp w celu usiłowania lub utrudnienia dokonania zgłoszenia.
Podejmowanie działań odwetowych wobec zgłaszającego lub osób pomagających w dokonaniu zgłoszenia zagrożone jest karą grzywny lub kary ograniczenia wolności albo pozbawienia wolności do lat 2. Zgodnie z projektowanym art. 52 wprowadzono koncepcję, wedle której w przypadku stosowania więcej niż dwóch działań odwetowych wymienionych w projekcie ustawy, osoba taka narażona jest na karę pozbawienia wolności do lat 3. Jest to rozgraniczenie względem pierwotnego projektu ustawy, który przewidywał jedną sankcję, niezależnie od skali działań odwetowych.
Przepisy karne były jednymi z najbardziej krytykowanych w toku konsultacji publicznych, dlatego też cieszy, iż projektodawca podjął działania celem właściwego i proporcjonalnego dostosowania ich dyspozycji do skali i charakteru naruszenia. Jedną z takich zmian jest ta wprowadzona w zakresie odpowiedzialności za brak lub niewłaściwe ustanowienie procedury wewnętrznej. W pierwotnym projekcie odpowiedzialność z tego tytułu przewidywała karę ograniczenia wolności albo pozbawienia wolności do lat 3. Obecnie ograniczona została do kary grzywny.
Powyżej wymienione zmiany projektu nie stanowią ich katalogu zamkniętego, a raczej subiektywny wybór najbardziej istotnych z punktu widzenia wdrożenia odpowiednich rozwiązań na grunt organizacji. Ogólna konstatacja po lekturze znowelizowanego projektu sprowadza się do pytania – czy te kilka bądź kilkanaście zmian, nie licząc tych o charakterze redakcyjnym były na tyle czasochłonne i pracochłonne, że wymagały aż 3 miesięcy prac po stronie ministerstwa? W szczególności biorąc pod uwagę fakt, iż termin transpozycji przepisów dyrektywy do krajowych porządków prawnych minął dnia 17 grudnia ubiegłego roku.