Wczoraj po raz kolejny serwisy informacyjne oraz portale branżowe zostały rozgrzane do czerwoności po informacji dotyczącej publikacji w Wykazie prac legislacyjnych i programowych Rady Ministrów, założeń do projektu nowelizacji ustawy o odpowiedzialności podmiotów zbiorowych. Po raz kolejny ponieważ jest to co najmniej trzecie, na przestrzeni ostatnich czterech lat, podejście naszego ustawodawcy do nowelizacji, tej istotnej ustawy z punktu widzenia, przeciwdziałania przestępstwom skarbowym oraz praniu pieniędzy.
W 2018 r. żyliśmy projektem ustawy o jawności życia publicznego, która wprowadzała kontrowersyjne zapisy, zarówno o odpowiedzialności podmiotów zbiorowych, jak i te, które przewidywały przyznanie statusu sygnalisty osobom informującym o naruszeniach prawa, na mocy postanowienia prokuratora. Z ulgą przyjęto informację o odejściu od tego pomysłu i takiej architektury, zarówno ochrony sygnalistów, jak i dochodzenia odpowiedzialności osób prawnych. Niemniej problem nie zniknął, wciąż efektywność ustawy, obowiązującej w obecnym kształcie, pozostaje znikoma. Zerknijmy na statystyki:
- w 2017 r. do sądów wpłynęło 14 spraw, w 2016 r. –25 spraw, w 2015 r. –14 spraw,
- w 2014 r. –31 spraw, a w 2013 r. –26 spraw.
Tendencja jest co najmniej odwrotna od pożądanej. To zjawisko zauważalne było nie tylko z poziomu polskich praktyków i teoretyków prawa, ale nie umknęło także uwadze OECD.
W następstwie konsultacji przeprowadzonych przez OECD ze stroną Polską w listopadzie 2020 r., Grupa Robocza, w opublikowanym w dniu 22 czerwca 2021 r. komunikacie, wyraziła swoje rozczarowanie brakiem jakichkolwiek działań po stronie polskiej, zmierzających do wdrożenia reform legislacyjnych w celu nowelizacji przepisów z zakresu odpowiedzialności osób prawnych, jak i ochrony osób informujących o przypadkach naruszenia prawa.
Od czasu ostatniej oceny Polski w 2013 r., Grupa Robocza OECD ds. Łapownictwa wielokrotnie wzywała Polskę do realizacji kluczowych rekomendacji, a także wdrożenia reform legislacyjnych w zakresie zwalczania tzw. łapownictwa zagranicznego, zgodnych ze zobowiązaniami wynikającymi z Konwencji Antykorupcyjnej OECD. Grupa Robocza OECD wyraża swoje rozczarowanie brakiem działania po stronie polskiej w zakresie wdrożenia odpowiednich reform zmierzających do pociągnięcia do odpowiedzialności podmiotów zbiorowych, w szczególności zapewnienia, że przepis o bezkarności nie może mieć zastosowania w sprawach dotyczących łapownictwa zagranicznego.
17 grudnia 1997 roku została zatwierdzona Konwencja OECD (przyp. Organizacja Współpracy Gospodarczej i Rozwoju) o zwalczaniu przekupstwa zagranicznych funkcjonariuszy publicznych w międzynarodowych transakcjach handlowych (ang. OECD Convention on Combating Bribery of Foreign Public Officials In International Business Transactions).
Jedną z kluczowych idei Konwencji, poza wdrożeniem odpowiednich działań zmierzających do przeciwdziałania, wykrycia, a w konsekwencji penalizacji zachowań korupcyjnych, było postanowienie wskazane w treści Artykułu 2 Konwencji:
Każda ze Stron podejmie w zgodzie ze swymi zasadami prawa niezbędne działania, by ustanowić odpowiedzialność osób prawnych za przekupstwo zagranicznego funkcjonariusza publicznego.
Zgodnie z powyższym postanowieniem, Konwencja nakłada obowiązek ustanowienia odpowiedzialności osób prawnych za przekupstwo zagranicznego funkcjonariusza publicznego. Wartym odnotowania jest fakt, iż w treści Konwencji nie wskazano konkretnego typu odpowiedzialności względem osób prawnych. Pozostawiając państwom-sygnatariuszom Konwencji swoistą dowolność w zakresie jej określenia i zdefiniowania, niezależnie od tego czy będzie to odpowiedzialność na gruncie reżimu prawa karnego, cywilnego bądź administracyjnego. Ponadto należy mieć na uwadze, iż pojęcie “osoby prawnej” na gruncie Konwencji pozostało niedookreślone, a więc powinno być interpretowane indywidualnie na gruncie systemu prawa krajowego.
Polski system prawny a Konwencja OECD
Na dzień ratyfikowania Konwencji, Polska stała na stanowisku, iż najbardziej racjonalnym, a jednocześnie efektywnym podejściem zmierzającym do minimalizowania skali zjawiska zachowań korupcyjnych w odniesieniu do postanowienia przytoczonego artykułu było stosowanie prawa ochrony konkurencji.
Jako koronne (na czas ratyfikowania Konwencji) argumenty wskazano następujące przesłanki:
- Polskie prawo konkurencji zawiera ogólną definicję czynu nieuczciwej konkurencji, do którego zakresu należy przekupstwo czynne;
- Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów (UOKiK), który jest wyznaczony jako organ właściwy w dziedzinie prawa konkurencji i prawa antymonopolowego, posiada praktyczne doświadczenie w prowadzeniu postępowań przeciwko przedsiębiorstwom w zakresie prawa antymonopolowego.
W następstwie podpisania Konwencji, OECD rozpoczęło proces ewaluacji zgodności systemów prawnych państw- sygnatariuszy z jej treścią.
Pierwsza faza wspomnianego procesu, przeprowadzona została przez Grupę Roboczą OECD w 2001 r. W raporcie przedstawiającym konkluzje z pierwszej fazy ewaluacji polskiego systemu prawnego, wskazano iż:
“Polskie władze potwierdzają, że przekupstwo zagranicznego urzędnika publicznego byłoby uznawane za czyn nieuczciwej konkurencji niezależnie od tego, czy interes klienta lub innego przedsiębiorcy byłby zagrożony lub naruszony.”
Niemniej jednak w następstwie przeprowadzenia oceny zgodności, wspomniana Grupa Robocza, odpowiedzialna za jej przeprowadzenie, zgłosiła szereg zastrzeżeń w zakresie efektywności systemu dochodzenia odpowiedzialności osób prawnych w następstwie przestępstwa przekupstwa funkcjonariuszy publicznych.
W efekcie zgłoszonych uwag i konkluzji w trakcie wspomnianej fazy ewaluacji, a także w odniesieniu do polskiego procesu akcesyjnego do Unii Europejskiej, w dniu 28 października 2002 r. weszła w życie Ustawa o odpowiedzialności podmiotów zbiorowych za czyny zabronione pod groźbą kary, która wraz z kilkoma mniejszymi zmianami, obowiązuje po dziś dzień.
Ustawa, której uchwalenie nierozerwalnie związane było z wymogami traktatu akcesyjnego, jak i omawianej Konwencji, nie była pozbawiona wad. Już dwa lata po jej uchwaleniu Trybunał Konstytucyjny uznał szereg kluczowych przepisów wspomnianej ustawy za niezgodne z konstytucją.
Kolejna faza ewaluacji, przeprowadzona w 2007 r., doceniła starania polskiego ustawodawcy w zakresie stanowienia i egzekwowania prawa zmierzającego do przeciwdziałania przestępstwu korupcji zagranicznego funkcjonariusza publicznego.
Niemniej jednak, trzecia faza oceny polskiego systemu prawnego w zakresie zwalczania przestępstwa korupcji zagranicznych funkcjonariuszy publicznych, która przeprowadzona została w 2013 r., mając na uwadze dane z zakresu egzekwowania wymogów ustawy odpowiedzialności podmiotów zbiorowych, na ponad dekadę od jej uchwalenia, spotkała się z szeregiem zastrzeżeń po stronie Grupy Roboczej.
Jak wskazano w raporcie, stanowiącym jej podsumowanie:
“Efektywność procesu dochodzenia odpowiedzialności osób prawnych w Polsce w znacznym stopniu jest utrudniona przez ustawodawstwo, które wymaga uprzedniego skazania osoby fizycznej (lub umorzenia postępowania przeciwko osobie fizycznej) w celu skazania osoby prawnej.”
Wedle opinii Grupy Roboczej, wprowadzenie zasady prejudykatu, która uzależnia odpowiedzialność podmiotu zbiorowego od uprzedniego skazania osoby fizycznej stanowi naruszenie załącznika 1 do zalecenia z 2009 r., w którym określono kryteria zgodności z art. 2 Konwencji. Ponadto wymóg ten stwarza bariery proceduralne dla skutecznego wykonania, ponieważ postępowanie przeciwko osobie fizycznej musi zostać zakończone przed wniesieniem oskarżenia przeciwko osobie prawnej.
W następstwie zaleceń przedstawionych przez Grupę Roboczą OECD w 2013 r., Ministerstwo Sprawiedliwości powołało specjalny zespół, którego zadaniem było przygotowanie projektu nowelizacji ustawy o odpowiedzialności podmiotów zbiorowych, zgodnie z zaleceniami OECD. Niemniej jednak, projekt opracowany w ramach wspomnianej specgrupy, nigdy nie został przedłożony parlamentowi.
Jak dotąd ostatni, etap ewaluacji polskich przepisów z zakresu dochodzenia odpowiedzialności podmiotów zbiorowych, nastąpił w 2015 r.
Wówczas, OECD zwróciła uwagę na “brak znaczącego progresu”, a także “jedynie częściową implementację rekomendacji Grupy Roboczej”.
Medialna nowelizacja
Szereg rekomendacji ze strony Grupy Roboczej OECD, wspomnianych powyżej nie był wyłączną przesłanką pojawienia się w przestrzeni publicznej ożywionej debaty, wokół projektu nowelizacji ustawy o odpowiedzialności podmiotów zbiorowych.
Pierwsza wersja nowelizacji, zaprezentowana została w dniu 28 maja 2018 r. Projekt ten, zakładał m.in.:
- odejście od zasady prejudykatu
- możliwość wszczęcia postępowania już w przypadku uzasadnionego podejrzenia popełnienia czynu zabronionego
- rozszerzenie podstaw odpowiedzialności podmiotu zbiorowego
- zwiększenie wysokości maksymalnej kary pieniężnej wzrośnie do kwoty 30 mln złotych,
- sankcję w postaci możliwości rozwiązania bądź likwidacji podmiotu zbiorowego.
Wspomniany projekt był szeroko komentowany, zarówno w obrębie przedsiębiorstw, jak i środowiska prawniczego. Niemniej jednak pomimo jego medialności, nie doczekał się finalizacji i na dobre utknął w sejmowej zamrażarce.
12 listopada 2021 r. Grupa Robocza OECD po przeprowadzeniu dwudniowych konsultacji ze stroną polską w oficjalnym komunikacie opublikowanym w ich następstwie, wezwała Polskę do:
podjęcia pilnych działań, aby zapewnić możliwość pociągnięcia przedsiębiorstw do odpowiedzialności karnej za przestępstwo przekupstwa zagranicznego, nawet jeżeli osoba będąca sprawcą przestępstwa nie zostanie skazana.
Ponadto, w opublikowanym komunikacie czytamy:
Polska musi zapewnić wprowadzenie odpowiednich środków ochrony przed działaniami odwetowymi i dyscyplinarnymi wobec pracowników sektora publicznego i prywatnego, którzy zawiadomią o podejrzeniu popełnienia przestępstwa przekupstwa zagranicznego.
W tym samym komunikacie, przytoczono również wypowiedź przedstawiciela Ministerstwa Sprawiedliwości, który stwierdza:
Podzielamy opinię Grupy Roboczej ds. Przekupstwa, co do palącej potrzeby wdrożenia skutecznych instrumentów pociągania przedsiębiorstw do odpowiedzialności karnej. Obecne przepisy dotyczące osób prawnych wymagają wyroku skazującego wobec osoby fizycznej przed rozpoczęciem postępowania wobec przedsiębiorstwa, co może skutkować bezkarnością osób prawnych. Doceniamy poparcie Grupy Roboczej dla proponowanych zmian prawnych zmierzających do zapewnienia pełnej zgodności naszych przepisów z konwencją OECD o zwalczaniu przekupstwa.
Na czerwiec br. OECD zaplanowało kolejną rundę ewaluacji polskich rozwiązań prawnych w omawianym zakresie, możemy tylko domyślać się jaki feedback przekazany został stronie polskiej. Niemniej opublikowanie założeń do projektu, na kilka tygodni po kolejnej rundzie, a więc na ponad rok po uzyskaniu „poparcia Grupy Roboczej dla zaproponowanych zmian prawnych” jak przedstawiono w komunikacie z lata ubiegłego roku, daje do myślenia i każe poddać w wątpliwość doprowadzenie projektu do jego finalizacji w terminie opublikowanym w Wykazie prac legislacyjnych i programowych Rady Ministrów.